3．从以上规定可以看出，现行土地配置方式还有很多弊端：（1）土地配置方式缺乏系统性。除划拨方式有统一规定外，现行国有土地的有偿使用方式都散见于不同的法律和法规中，并未进行系统的确定。从土地收益的实现方式上看，“税、费、金”并存，造成中央和地方以不同的形式从土地上获取收益的混乱局面。给土地投机者也创造了投机条件，激化了商品房大量闲置积压而普通住宅又供不应求的矛盾。（2）现行土地配置方式存在重复计证费税现象，一些方式实际操作难度大。在现行的使用方式中，像“土地收益金”，“土地增值税”在同系划拨用地房地产转让中即存在重复计征的可能，而其规定更多的是一种理想的理论方式，缺乏实现的实际操作性。虽然早在1994年、1995年就有这两项规定，但大部分地区无法执行或变相以房地产转让价，计一定费率的方式收取。且存在很大难度，给城市土地资产化管理带来困难。（3）现行土地有偿使用方式多为静态，缺乏动态考虑。对存量划拨土地房地产转让时土地收益的实现，不论是采用征收出让金还是土地收益金．都只能以土地现状利用为基础。这就使在该土地重新规划利用时原有偿使用方式与规划后再次的有偿使用如何衔接成为一个现实的难题。房地产转让时，有偿使用的方式仍只限于出让（虽有有关“土地收益金”的规定，但在实践上无法操作）。如采取出让方式，一则需要承担较高的出让全面阻挠房地产转让的实现；二则出让年限较长，给实际管理带来很大困难，出让年限难以确定，年限太短，出让成为不必要。按法律规定，这同重新规划利用后的再次有偿使用的衔接又是一个难题，如不办理出让，又与法律、法规不附。如果按实际操作中转移房地产时仍按划拨方式使用土地，则成为土地有偿使用方式的一种倒退。（4）不利于存量土地的盘活，存量土地因不具有物权的性质而受限制，不被允许以原划拨方式进入市场，参与生产要素的流动。而市场经济的发展又必然要求存量土地进入市场，实现流动。按现法律，法规的有关规定，一般情况下。存量土地进入市场须先补办出让手续后才允许进行交易，但采用出让方式获得用地者所承担的较高费用又会使存量土地的转让受到抑制而通常不易实现，客观上造成行政事业单位、企业宁可低效利用土地或闲置，而不愿进入公开土地市场交易。
4．土地供应上的“双轨制”使土地市场的形成受阻。（1）妨碍了城市走土地集约使用的道路。造成开发利用程度的参差不齐。通过划拨方式取的土地，由于缺乏市场机制的利益刺激和约束作用，其开发往往呈粗放性、平面化，忽视了内涵立体的综合开发利用，资源配置效率低下，土地资源流失严重。（2）由于绝大部分存量土地未能进入地产市场，城市土地市场的需求只能靠大量征用周围农村土地，地（耕地）不满足，这虽然不是造成中国耕地面积大幅度减少的主要原因，但却是造成城市郊区化和城市土地大量闲置的主要原因之一。（3）城市用地供需之间的严重不平衡，造成城市地价水平的快速攀升，助长了土地的投机行为。我国正处于加速城市化阶段，由于人口向城市大规模聚集和城市产业结构不断优化调整，城市用地需求大大增加，而现有的土地供应量却极为有限，存量土地又不能顺利进入市场。供需缺口扩大，造成地价明显上涨。据资料表明，自1987年实行有偿出让土地制度以来，各种方式有偿出让土地的价格迅速上升，其中协议出让地价年均上升52％，招标出让地价年均上升61％，扣卖出让地价年均上升61％。远远高于国民经济增长速度。这种过高的地价极易引发房地产业的“泡沫”现象。（4）城市土地一、二级市场不协调，隐形交易大量存在。目前我国土地一级市场的发育远未成熟，出让的土地数量较少，而相比之下，二级市场上交易却相当活跃，交易者众多、交易频率高、涉及金额大、竞争较为激烈。这种市场之间的不协调引发了新的矛盾——隐形交易的大量存在，划拨土地在利益驱动下违规进入二级市场进行“隐形交易”，造成国家收益的大量流失。同时，由于取得划拨土地的成本很低，更增加了现实中竭力争取划拨土地使用权的现象，结果导致了土地隐形交易愈演愈烈，城市用地结构越来越不合理。
三、我国城市土地资源优化配置的对策
1．完善城市土地产权制度。要在相关法律中对城市土地财产权加以明确而一致的界定。中国目前的城市土地使用者大致可分为以赢利为目标的工商服务企业、非赢利性的公共部门和居民三大要素，与此相应城市工地可分为企业用地、公共用地和住宅用地三种使用类型。因此，企业用地中，国家重要基础产业、支柱产业、公益产业中的国企改革、改组时，可经批准将原划拨土地使用权转让为企业法人财产，允许土地使用权在规定年限内依法转让、出租或抵押；对采用成熟技术进行产品更新及技术改造的国有企业，经批准原划拨土地使用权可以出让方式转为企业法人财产；对涉及国家安全与社会安定领域等的高科技开发，必须由国家垄断经营，凡符合《划拨用地目录》规定范围的，可继续保留划拨土地使用权；对一般竞争性行业，坚持以出让、出租等市场方式配置。公共部门一般应通过有偿划拨的途径取得土地产权，其价格应根据实际适当从低，甚至只付象征性的费用。这种产权一般只是土地享用权，其行使城市土地产权的活动，特别是置换土地用途应受到严格的限制。城市居民由于企业“退二进三”战略以消费为目的使用城市土地的，他们取得土地产权的途径与公共部门相仿，住宅土地产权的价格应从低确定。如果只通过减免地价的优惠价格购得房屋的所有者，则只应获得房基的享用权；如果是在市场上以包括地价在内的商品价购得房屋的所有者，则应获得较完全意义上的城市土地产权。要真正明确和逐步理顺城市土地使用者同相关土地产权的关系。在从法律上对各种城市土地产权作出精细的规定，明确国家与城市土地使用者土地产权上是有偿租赁关系的基础上，对不同的城市土地使用者及其土地产权的取得、内容、期限和使用者的相应权利和义务要作出较明确的规定。
2．改善和加强城市土地利用规划和管理工作。这方面主要包括以下内容：（1）制定《土地利用规划法》，确立土地利用总体规划在各规划中的法律地位：增加土地利用总体规划权威性，充分发挥土地利用总体规划在土地管理中的龙头和核心作用，要真正改变在“两规”协调时，土地利用总体规划总是围绕着城市总体规划的尴尬局面。（2）提高规划的科学性，维护规划的严肃性。土地利用总体规划应把城镇体系规划作为一个重要的专题作深入研究，城市规划也应通过对区域土地利用、城市发展规模合理限度的分析，比较准确的安排城镇的发展时序和各时序发展的规模和空间结构，进而控制城市的发展规模。加大追究违反《土地利用总体规划》用地行为法律责任的范围和力度，使其涵盖用地、管地、流转三大领域，维护规划尊严，保障规划的贯彻落实。（3）改变部门观念，理顺部门关系，加强各部门间的沟通与合作。通过立法保证土地管理部门与城市规划部门沟通与合作，双方可互相派员参与规划的制定过程，必要时有关部门可以建立合署办公制度，也可实行土地规划部门与城市规划部门的统一管理。（4）用新公布的《土地管理法》来指导“两规”的协调。新的《土地管理法》为“两规”的协调提供了法律依据，定下了科学的基调，它增加了关于土地利用总体规划的规定，加强了土地利用总体规划的效力，规定了规划间的关系，完善了土地利用管理法律责任制度，对旧法的禁止性条款赋予7，相应的行政处罚决定。这些都为“两规”的协调提供了法律保证，对城市土地开发利用和流通过程进行动态监测和检查，对规划实施管理与市场管理和经营管理有机地结合提供了条件。
3．坚决实施用途管制。（1）旧城改造中的土地用途管制。以城市土地用途分区为依据，根据城市规划制定城市土地再利用规划。划分以下城市土地用途管制区：居住用地管制区、公共设施用地管制区、工业用地管制区、仓储用地设施、市政公用设施用地管制区、绿地管制区、特殊用地管制区、水域管制区。确定各个管制区的管制内容，对土地利用方向的控制，在用途区内对土地利用方向可设为三类：无条件许可用途，即主导用途；有条件许可用途。即在土地适宜性之内，根据社会经济发展需要，不违背土地利用调整次序，可以有条件转用的方向；不许可用途，即在土地的适宜性用途之外，不允许转用的方向，如公共产品地等。对土地利用程度的管制，进一步挖潜存量土地，提高利用程度，可设定土地利用程度管制指标，如土地利用率、建筑密度、容积率，人均用地面积等。对土地利用效益的管制，对土地社会、经济生态效益进行分析、评估和管制，达到土地利用综合效益最优化。对土地用途转用的管制。根据土地利用方向中的许可用途，按转用制度，严格管制各类土地在一定条件下的转用。（2）城市边缘扩展用地的管制。这主要还是耕地保护问题，要严格执行《土地管理法》的要求，严格限制农用地转为建设用地，控制用地总量，对耕地实行特殊保护，启动动态监测体系，加大违法批地用地行为的查处，确保区内耕地总量动态平衡。
4．建立和完善城市地产市场。（1）规范土地交易。城市土地一级市场就是城市土地资源的初次配置，政府要高度垄断土地一级市场，即城市土地资源的初次配置要严格按城市规划的要求进行，并且要按照国家产业布局和产业结构的调整进行配置土地。对于垄断条件下的土地供应方式，可根据城市规划的要求进行灵活选择，借鉴国外城市土地管理的经验和做法，城市土地一级市场的竞争者，应尽可能地让政府部门直接管理的城市建筑公司进入。避免一般的房地产公司进入。城市二级市场，实际上是城市土地资源的再配置过程，管理的重点应当是把住产权登记关。通过土地使用权变更登记，审查土地转让是否符合土地出让合同规定；充分利用优先购买权。土地转让价明显偏低时。政府要利用优先购买权，以防止转让中隐报地价，偷漏税费等行为；加强土地转让的监督检查，及时制止和纠正土地交易中的违法行为，保障土地市场竞争的公平和公正。（2）建立城市土地银行。城市土地银行是指代表城市政府集中进行土地征购、整理、储备、供应和开发的专门机构，它是城市参与和调控土地市场的基本工具。目前，我国城市土地使用制正处于转轨过程中，土地市场发育和运行中存在着许多的矛盾和困难。因此，要借鉴外国的成功经验，建立城市土地银行体系。①职能定位。城市土地银行是城市授权对城市土地一级市场垄断供应的专门机构。属政府事业单位，为非盈利性独立法人组织。②机构设置。参照外国经验，城市土地银行首先应该在市、县级政府设立。也可参照市县一级的土地银行模式，逐步设立城镇土地银行。（3）土地评估机构应与土地行政机关“脱钩”。在市场经济条件下，“脱钩”改革是土地评估机构比较理想的选择。因此，必须做好以下几个方面的工作，为“脱钩”创造先决条件。①土地行政主管部门的职能转变。这种转变既要体现部分审批职能逐渐过渡为各案登记管理，又要体现在政企、政事分开，这就要提高行政行为的透明性、科学性，重视中介机构对行政部门的辅助作用。大力提倡社会化中介服务。②土地评估机构和市场配置。实行统一规划、合理划分，对各地区的评估机构既要从数量上控制，又要按梯次、按等级设置，从而形成互相配合、互相补充的机构配置体系。③评估机构人员的管理。应发挥行业协会的作用，通过行业内的自律性行为对评估人员、评估机构实施管理，以提高评估行业的整体威信。④政策鼓励。应采取“抓大放小”的政策，鼓励跨地区、跨行业的机构联合，形成几个有规模、有影响的“龙头”式评估机构。⑤估价师管理。对估价师实行执业注册管理，以便于开展继续教育和岗位培训，从而保证土地评估队伍的整体素质和评估质量。
5．法律措施。（1）加强城市土地立法。加强城市土地立法要重视“质”的而勿苛求“量”。从土地法律法规的社会经济作用看，土地法律法规不是越多越好。关键还在于法律法规的质量。正确处理改革与立法的关系。①适时立法。凡是党和国家对有关土地立法项目涉及体制和方式已确定，改革实践成熟的，就要抓紧起草，争取尽快出台；反之，得条件成熟后再行立法。②适度立法。既要坚持改革方向，又要进一步为改革留下余地；既要保持土地法律法规的相对稳定性，又要随着改革的深化形势的发展适时修改土地法律法规。③要大胆进行法律移植。在市场经济条件下，法律移植具有十分重要的作用，从立法的成本看，“移植”立法是一种比较经济的方法，而中国加入WTO后，与国际接轨，土地立法“移植”也是十分必要的。（2）建立垂直的土地执法监察体系。土地监察垂直领导，加大土地执法力度。对稳定社会，促进依法治国，保证国民经济可持续发展将起积极作用，有利于建立一支高素质、高效率的执法队伍，有利于解决土地执法难的问题，有利于政令畅通，保证中央、省有关政策措施的落实。（3）设立专门土地法院，现有的地方法院虽是独立机构。但由于财政经费由当地政府拨付，也难免受制于地方政府，势必影响司法公正。因此，应该成立专门的人民法院，专门受理土地纠纷等土地相关案件。与此同时，应在经费上脱离对地方政府的依赖，改为由上级土地主管部门拨付。
