第一，分类管理制度。所谓分类管理即依据职位职能的差异，将从事政府决策职能与执行职能的人员分开，实行不同的管理制度。西方的公务员分为政务官和事务官（英国为代表）、特别职公务员和一般职公务员（日本为代表），以及职类公务员与非职类公务员（美国为代表）两大类，其指称的对象范围有宽窄之别，但其性质则基本相同。政务官由民选和政治任命产生，参与决策，有任期限制，与执政党共进退；事务官一般由公开竞争考试择优录用，执行政策，独立于政党竞争机制，可以终身任职。
公务员制度将政府工作人员分为两类进行不同的管理的模式，其形成有深刻的政治原因和管理上的需要。从政治上看，分类制度是分权理论在政府中的深化。权力分立通常主要指国家权力划分为立法权、行政权和司法权，分别由不同部门行使，相互牵制与平衡，目的在于防止极权与暴政。
英国在1714年确立责任内阁制，议会至上主义在政治实践中得到实现，但政党竞争制度的恶果也逐渐暴露出来。由于执政党专制在政府中有滋生的可能，因此要求执行政策的事务官独立于政党政治之外，一方面，具有对执政党政策的“刹车”功能，同时使政务官的人数在政府中处于绝对少数，降低其影响力，其实质是通过行政权内部分权的表象，在大众控制与管理效率之间达成一种妥协，因为“在议会与内阁之间，权力的平衡取决于职能的分化，取决于人员的区分”。从管理上看，分类制度适应了社会分工对政府职能分离的客观要求。工业革命后，“第二次浪潮”（阿尔温·托夫勒）影响下的社会分工更趋专业化、技术化，官员职业化才能胜任政府对公共事务的管理要求。
第二，依法管理制度。制定公务员制度基本法是建立公务员制度的根本标志之一，运用配套的法律制度实施对公务员的规范化管理，一方面体现了法学世界观的价值要求，倡法治反人治；另一方面，公务员拥有法定职权与地位，与政府的关系由法律调整，依法行使权力，超越法定权限或违法滥用职权的行为，均要承担相应的法律责任。服从法律及对法律负责是依法管理的核心。
第三，保障功绩制度。崇尚功绩是管理效率的必然要求。保障功绩制度是人事管理的人才至上原则的体现，任人唯贤与奖优罚劣是公务员制度设计的指导准则，概言之，“功绩”成为唯一标准来选择和评价公务员。具体表现为，选拔公务员时，公开竞争，择优录用；评估公务员时，严格考核，论功行赏；晋升公务员时，除初级（低级）公务员实行年资晋升外，中高级公务员大都以才能、业绩为选择标准，晋升唯功。在1978年美国文官制度改革中，专门设立功绩保护委员会，监督功绩制的实施。
第四，政治中立制度。政治中立制度只适用于事务官，要求它们在政党竞争中持“中立”态度，不卷入党派纷争；不得担任政治公职和从事党派活动，同时法律保障它们的身份不受执政党的地位变化而丧失，即不与政党共进退，非因法定因素不被免职。政治中立制度的前提是政党竞争政治，同时它又反过来保障了政党竞争机制的有效运行。首先，事务官不随执政党共进退，维护了政府在“政治大换班”中的稳定性，使管理的连续性不被中断；其次，事务官中立，使执政党的结党营私概率降低，事务官不仅为执行党运行“国家机车”起“加油”作用，同时也具有“刹车”功能；第三，事务官占政府工作人员绝对多数，为执政党竞争更替提供政治可行性。
第五，职务常任制度。职务常任制度也只适用于事务官，其核心涵义是公务员的身份不受法律之外的处分，具体言之，公务员可以在政府终身任职，并受法律保障，非因法定原因和通过法定程序，不得被免职。职务常任制度较多地被认定为是政府管理专业化的表现。诚然，官员职业化是专业化的选择，但是常任制除了管理的意义之外，其政治目的也是明显的，即防止政务官的专权。正是由于这一制度的保障，使得政务官要控制住事务官，必须具有“牛顿的智慧、亚历山大的魄力和拿破仑的手腕”。
西方公务员制度一百多年的实践，一定程度上实现了现代社会对“平等、效率和稳定”的价值追求。
（三）中国公务员制度的建立
1.公务员制度建立的背景。国内学术界及政界人士对公务员制度建立背景有不同的观点。
第一种观点认为，1978年开始的全党工作重点转移，是改革人事制度、实行公务员制度的根本原因。
第二种观点认为，1980年邓小平的关于“党和国家领导制度的改革”一文，引发了对过去用人制度的反思，改革干部人事制度被提上了议事日程。
第三种观点认为，1984年中国改革重心由农村转向城市，城市经济体制改革直接触发了对政府管理职能及行政制度改革的需求，“着手起草一个类似于公务员法的国家机关工作人员法”的小组正式成立，以此为起点，在中国建立公务员制度的决策进入酝酿阶段。
还有一种观点认为，以市场导向改革的实践结果是探求中国实行公务员制度基本条件的逻辑起点。
本书认为，中国建立公务员制度总体上离不开始于1978年的改革开放路线，但由城市经济体制改革触发的对政治体制改革的思考才是建立公务员制度的直接原因。首先，城市经济体制改革直接与计划经济发生冲撞，而计划经济是与中央集权相伴生的，中央过度集权是当时国家领导体制中的主要弊端。政企不分是城市经济体制改革要解决的问题之一，政企关系是政府经济职能的主要表现，改革政企关系，必然要改革行政体制。其次，中国的行政体制与政治体制是息息相关的，当时政治体制的不适应性成为社会关注的热点问题。再次，改革政治体制，干部人事制度是关键之一，甚至有人认为它是政治体制改革的突破口。1985年2月由曹志主编的《资本主义国家文官制度概要》的出版，以及当年8月联合国文官制度改革研讨会在北京召开，为中国建立公务员制度作了知识性准备。
2.中国公务员制度的建立。1987年，中共十三大正式宣布改革干部人事制度，建立国家公务员制度，并设计了公务员制度的基本框架。1989年3月，公务员制度试点工作先后在国务院六个部局及哈尔滨市和深圳市进行。1993年4月24日国务院常务会议通过《国家公务员暂行条例》（以下简称《暂行条例》），并于当年10月1日起施行。《暂行条例》共有十八章88条，党和国家准备用三年时间或更多一点时间在全国初步建立公务员制度。
中国公务员制度是在改革干部人事制度的基础上建立起来的。建国后，党在干部管理方面形成了很多好的管理经验和制度，但与现实发展的需求仍有较大的不适应性，主要表现为：第一，“干部”概念过于笼统，缺乏科学分类；第二，管理权限过分集中，管人与管事相脱节；第三，管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；第四，管理制度不健全，用人缺乏法治，用人问题上的不正之风难以避免。
建立公务员制度，有利于加强和改善党对人事工作的领导，为党和国家的基本路线提供组织保障；有利于加强廉政建议，提高政府工作效能；有利于政府人事管理的科学化和法制化，推进经济和社会发展；有利于社会人力资源的合理配置，优化人才竞争的环境。
二、公务员法律关系
（一）公务员法律关系概述
1.公务员法律关系的涵义。公务员基于其所担任的行政职位与行政机关所形成的权利义务关系，称作公务员法律关系。它是内部行政法律关系，但与外部行政法律关系又有区别。首先，公务员法律关系主要受行政组织法（含编制法）和公务员法调整，而不受行政行为法和行政救济法调整；其次，公务员法律关系的主体只能是行政主体与公务员，没有其他的法人和其他组织参与；再次，公务员法律关系的主体之间发生纠纷，一般只能通过行政程序解决，不能通过诉讼程序解决；最后，公务员法律关系主体双方的权利内容基本上是重合的。
2.公务员法律关系的产生、变更与消灭。其一，公务员法律关系的产生。公民通过法定程序，取得公务员身份，担任具体的行政职位，行使行政权力，便与行政主体构成行政职务关系，导致公务员法律关系的产生。依据《暂行条例》的规定，我国公务员法律关系的产生途径主要有四种：
第一，考任。行政机关录用担任主任科员以下的非领导职务的公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准，在编制限额内按照职位的需求和法定程序，择优录用，试用期一年内考核合格，正式任职，取得公务员资格。录用公务员具有三个要件：（1）录用对象是非公务员身份；（2）拟任职位是主任科员以下的非领导职务，即主任科员、副主任科员、科员和办事员；（3）录用方式必须是公开竞争考试，择优任用。第二，选任。各级政府组成人员及其他领导职务的公务员，一般通过选举的方式任职。宪法和有关组织法规定，各级政府组成人员必须由该级人民代表大会选举产生，并有权罢免不称职或违法的该级政府组成人员。其他领导职务的公务员也可以由选举方式产生。
第三，委任。委任是上级行政机关对下级行政机关的行政首长或行政首长对下属工作职位直接任命公民担任，也可以是其他有权机关直接任命公民担任政府公职。委任可以适用于领导职务公务员，也可以适用于助理调研员以上的非领导职务公务员，无论是哪种公务员，委任都应依法公开进行，任人唯才。
第四，调任。调任包括调入与调出两种，具体地说，行政机关以外的工作人员调入行政机关担任领导职务或者助理调研员以上的非领导职务，称作调入，而公务员调出行政机关任职，称作调出，其中只有调入才会导致公务员法律关系的产生。公务员调入必须把握两项要求：首先，拟任职务的限制，即必须是法律规定非经选举任命的领导职务和助理调研员以上的非领导职务，后者包括助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。其次，调任对象的限制，调入的人员必须是德、才合格的人才，在其他国家机关、党群机关以及企事业单位中担任一定职务，经过严格考核，符合拟任职务所需的资格和条件。
此外，公务员制度实践中，部分公务员职务实行聘任制开始引入到政府机关。所谓聘任制是指用人单位通过招聘或竞聘的方式确定任用人选，并与合格者平等协商，签订以职位为基础的权利、义务契约，规范双方任职后的行为。聘任制将行政主体与公务员置于对等的地位（合意契约原则），有利于加强被聘者的责任感和敬业精神，促进任用方式的改革，加速人才合理流动。
2.公务员法律关系的变更。公务员身份不变，由于从事的职位变动的事实，导致公务员法律关系的具体内容发生变更。《暂行条例》规定，公务员的职位变动主要有如下几种方式：
第一，职务晋升。公务员由低级职位上升到高级职位任职，引起公务员法律关系的变更。职务晋升，必然贯彻德才兼备、任人唯贤、注意工作实绩的原则，按法定程序，在职数限额内进行。晋升唯功是职务晋升的核心问题。晋升一般是逐级晋升，只有确有特殊才能和突出贡献的公务员，方可越一级晋升，但应严格控制数量。此外，公务员晋升职务还有文化和资历的要求，文化程度的要求表现为晋升科员、副主任科员、主任科员、科级正副职职务，需具有高中、中专以上文化程度；晋升处、司（厅）级正副职职务和助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员职务需具有大专以上文化程度；晋升副部级职务，一般应具有大学本科以上文化程度。资历要求表现为：晋升科、处、司（厅）级正职，应分别任下级职务两年以上；晋升科、处、司（厅）、部级副职和科员、副主任科员、主任科员职务，应分别任下一级职务三年以上；晋升助理调研员、调研员职务，应分别任下一级职务四年以上；晋升助理巡视员、巡视员职务，应分别任下一级职务五年以上；晋升处级副职以上领导职务，一般应具有五年以上工龄和两年以上的基层工作经历；晋升县级以上人民政府工作部门副职和国务院各工作部门司级副职，应具有在下一级两个以上职位任职的经历。
第二，降职。公务员由高级职位下降到低级职位任职，引起公务员法律关系变更。担任科员以上职务的公务员，在年度考核中被确定为不称职的或者不胜任现职又不宜转任同级其他职务的，予以降职。降职的实施要按法定程序进行，一般每次只降低一级职务，公务员对降职决定不服，可按规定提出申诉。
第三，撤职。公务员有违纪行为，尚未构成犯罪或虽构成犯罪，但依法不追究刑事责任的，应给予行政处分。撤职是一种较重的行政处分，是指取消公务员现任职务和责任关系，保留公务员身份。
第四，交流。公务员交流形式分为调任、转任、轮换和挂职锻炼四种形式，其中转任、轮换和挂职锻炼会引起公务员法律关系的变更。转任指公务员因工作需要或其他正当理由在行政机关内部跨地区、跨部门的平级调动。轮换是指行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员，有计划地实行职位轮换。挂职锻炼是指行政机关有计划地选派在职公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务。挂职锻炼不改变公务员与原机关的人事关系，但在履行职务、行使权力和承担义务上，挂职时间内发生了形式上和实质上的变化，也会引起公务员法律关系的变更。
3.公务员法律关系的消灭。由于某些事实或行为，导致公务员身份的丧失，公务员职务关系不复存在，公务员与行政主体的权利义务关系也随之消灭。消灭的原因有很多，主要有：辞职、辞退、调出、退休、开除公职以及公务员丧失国籍或死亡。公务员法律关系的消灭意味着公民基于政府公职而享有的权利同时终止，不得传承。
（二）公务员的责任
违反规范要承担责任，这是契约社会的一条准则，违法必究对政府公务员同样适用。公务员不依法履行其义务，或违法行使权力，或有违纪行为，必须承担一定的行政法律责任。
1.公务员行为规范。公务员行为规范是指公务员在任职期间执行公务或与执行公务相关的行为准则的总称，这里的行为准则是指应共同遵守的行为原则和规则。公务员行为规范可以作多种区分，择其要者有：自律的行为规范和他律的行为规范，刚性的行为规范和柔性的行为规范，政治行为规范、公务行为规范、廉政行为规范和道德行为规范。
