城市社区社会治安综合治理的法制化和法治化，是２１世纪初我国在社会秩序井然、社会稳定前提下，顺利建设和发展社会主义现代化城市社区过程中，立法领域和司法领域必然面临的一个崭新课题，它是一个问题的两个方面：第一个方面是指城市社区社会治安综合治理的法律制度建设问题，第二个方面是指城市社区社会治安如何依法实行综合治理的问题。
一、城市社区社会治安综合治理法制化与法治化提出的根据
我国的社会转型基于市场经济的实行、经济体制和城乡管理体制的改革，从而导致社会治安领导管理模式发生了重大变化。以上海市城区为例，随着市场经济的发展与城市建设的需要，近年来，市政府实行“两级政府、三级管理、四级网络”的新型管理模式，使得社会治安综合治理的思维方式、组织结构和管理方式等都正在发生重大深刻的变化，如过去单靠政府部门行政命令的垂直领导或发号施令等工作方式，已经难以奏效或不适应已经发展变化了的社会治安综合治理实际情况。从社会发展角度审视，社会治安综合治理组织的职能和作用不能只是停留在专司社会治安、维护社会稳定的职能，扮演“准公安机关”的“社会控制”角色，更重要的是要协调好各社会组织的利益关系，消除它们之间存在的各种社会矛盾或其他分歧甚至是冲突，切实保障最大多数人的合法利益，从而扮演好整合社会的“社会管理”全新角色。从一定意义上说，社会转型时期的社会治安综合治理机构是中国共产党领导下的官方和民间各种组织的利益协调机构，是由各种党派和非党派组织参加的“政治经济利益协调会议”，凡是具有保障自身合法利益需要的社会组织和经济组织等，都可以或者应该成为综合治理机构的成员单位，都应该通过法律规定使之获得综合治理合法化组织的法律保障。
城市社区社会治安综合治理法制化建设的顺利进行，首当其冲的问题莫过于“基层政权党组织在城乡社会治安综合治理中领导作用的法律定位”。
基层政权党组织在城乡社会治安综合治理要不要发挥作用？怎样发挥作用？这是一个不容回避的带有根本性的重大原则和是非问题。
目前有一种思想认识，即片面强调或夸大社区民主自治的作用，似乎只要一提发扬社区基层民主，包括社区治安问题之内的所有问题就统统迎刃而解。其实不然，在建设中国特色的社会主义城乡社区的探索过程中，包括在探索产生城乡社会治安综合治理法治化的实践过程中，离开了党的领导，或者单纯靠发扬民主的做法同样是不切合实际的，也是不可取的。从理论上讲，发扬基层民主和坚持党在社区基层的领导并不矛盾，当然在实际工作中某些地方党组织确实存在将党的领导与发扬基层民主对立起来甚至是严重对立的问题，逐步扩大基层民主也是建设城乡社区的必然要求和必然趋势，但是这不能成为怀疑和否认目前党在城乡社区综合治理中的领导作用的理由。许多城乡社区社会治安状况的正反两种情况恰恰说明，什么时候坚持了党的正确领导，什么地方的社区治安状况就处于稳定或趋于好转，反之亦然。“基础不牢，地动山摇。”基础是否牢固、社区治安形势是否稳定，其根本前提，就在于是否能坚持党的正确领导，在于能否加强党的基层政权建设，在于能否发挥基层党组织在社会治安综合治理中的中坚作用。
因此，必须充分肯定基层政权党组织在城乡社区社会治安综合治理中的领导作用，并且必须在有关法律法规中将党组织的领导作用明确规定下来，对此不应有丝毫怀疑和动摇。至于如何实现基层党组织在城市社区社会治安综合治理中加强和改善领导，甚至是采取“无为而治”，则是又当别论的另一个话题了。
二、城市社区社会治安综合治理法制化的建构
“加强社会治安综合治理工作”，必须“不断完善社会治安综合治理的法律、法规，使社会治安综合治理的工作进一步规范化、法制化”。探讨构建具有系统性、规划性、前瞻性、科学性、配套性和可操作性的社会治安综合治理法律、法规体系，以最大限度地满足城乡社区综合治理的紧迫法制需求。
（一）目前城市社区社会治安综合治理法制化建设存在的若干问题２００３年９月召开的全国社会治安综合治理工作会议，明确提出了加强社会治安综合治理法制建设，努力实现规范化、制度化和法制化管理的要求。提高社会治安综合治理法制含量，必须首先树立维护社会秩序的安宁与稳定，协调社会矛盾，将综合治理工作纳入健康有序的社会化管理轨道的“大系统”、“大治安”理念，然后才是研究如何提高社会治安综合治理的法制含量，实现社会治安综合治理法制化与法治化。
换言之，建立与健全社会秩序综合治理法制体系，必须界定符合社会转型需求的社会治安综合治理法律的法律性质、法律地位、立法要求，用立法手段实现综合治理组织合法化等。
（二）城市社区社会治安综合治理法制体系的建立是一项系统工程
社会治安综合治理法制体系的建立是一项系统工程，对该系统工程的理解，不能仅局限各个有关部门、有关领域法律法规制定的简单相加。根据系统论整体优化、协调发展和最佳效应的基本思想和最终目标，从社会治安综合治理法制体系各部门、各系统纵向和横向之间相互联系、相互制约和相互支持的整体内在关系出发，紧紧围绕综合治理这一共同目标，充分发挥各自的特定功能和作用，就能在城乡社区社会治安综合治理的实践中收到整体大于部分的最佳效果。从我国市场经济发展和社会转型需求角度审视，“社会治安综合治理”似宜考虑更名为“社会秩序综合治理”。因为社会治安只是涉及社会秩序安宁问题，而社会秩序则涵盖社会治安问题。当然“社会治安综合治理”的更名问题涉及综合治理的理念、体制、政治价值取向、工作性质定位等一系列重大理论现实问题，限于选题和篇幅，这里只能是提出问题，留待另处深入研讨。
从全国范围而言，目前在综合治理法制建设方面存在一定问题，如综合治理法律法规制定与出台缺乏规划性、系统性、层次性和配套性。
且已有的法律法规也不同程度地存在滞后、过于原则、缺乏力度等问题。人们长期以来翘首以盼的中央和地方性综合治理法律法规，应及早摆上立法议事日程。只有构建具有系统性、规划性、前瞻性、科学性、配套性和可操作性的综合治理法律法规体系，不断完善综合治理法律、法规，才能实现综合治理工作的进一步规范化和法制化，最大限度地满足综合治理的紧迫法制需求。
综合治理法制体系的建立是一项系统工程，对该系统工程的理解，不能仅局限于各有关部门和有关领域法律法规制定的简单相加。根据系统论整体优化、协调发展和最佳效应的基本思想和最终目标，应从综合治理法制体系各部门、各系统、各相关社会领域（中介组织、利益群体等）纵向和横向之间相互联系、相互制约和相互支持的整体内在关系出发，紧紧围绕综合治理这一共同目标，充分发挥各自的特定功能和作用，以求在综合治理的工作实践中收到整体大于部分的最佳效果。
（三）城市社区综合治理法制体系的主体立法内容构想
综合治理法制体系的主体立法内容，可以确定为主体预防系统、主体控制系统和主体惩治系统三个部分。主体立法内容实际上反映为对承担综合治理职责，与综合治理有密切利害关系的各有关部门、单位等主体各司其职的法律（法规）要求。
（１）主体预防系统的立法规定。该系统指信访调解组织、社区帮教安置组织、禁毒组织、预防青少年违法犯罪组织、爱心基金会、精神文明宣传组织、关心下一代委员会等政府部门、群众组织、行业协会、社会中介组织和社会公益慈善团体等。预防犯罪是维护社会治安秩序的积极措施，只有进一步加强群防群治工作，建立和完善全社会的防控体系，才能有效预防和减少违法犯罪工作。从绝对意义上说，凡是与综合治理有关的各方面力量，都应列入主体预防系统中来，然而从特定的分工角度来说，从立法角度将上述各组织确定为预防系统的主要力量是十分必要的。
（２）主体控调系统的立法规定。该系统是指基层治安控制协调组织，其中包括街道居委会和乡镇村委会联防协调网络、机关企事业治安协调组织等。街道、乡镇的控制协调工作，是将综合治理各项措施落到实处的关键，是维护社会秩序和社会稳定的基础性工作。街道、乡镇综治委（办）建设、配齐、配强专职干部，确保这项工作有人抓、有人管。要通过立法手段，帮助各基层治安控调组织解决工作中遇到的困难和问题，充分发挥其协调各方利益、共同维护社会稳定的职能作用。
（３）主体惩治系统的立法规定。该系统指基层刑事侦查机关、基层检察起诉机关、基层法院审判机关、劳改劳教组织等。基层公安派出所、人民法庭、司法所等政法基层组织建设，在综合治理工作中具有无可替代的重要作用。为了进一步提高政法机关在综合治理中的威慑力和形成最大合力，需要通过立法手段，从体制、机构、人员、作用、工作关系等方面将各政法基层组织纳入主体惩治系统中来。
就以上各主体的不同地位、不同分工和不同作用而言，主体预防系统是前提，主体控制系统是枢纽，主体惩治系统是保障。因此，对参与综合治理的不同主体，应根据各自的不同工作性质和不同作用，制定适合于各自特定工作内容的法律法规及规章制度，继而形成综合治理法制体系中具有内在联系的主体系统，使得各主体在城乡社区综合治理过程中得到相互衔接、有机配合、首尾呼应、同心合力的可靠法制保障。
（四）综合治理法制体系的客体立法内容构想
综合治理法制体系的客体立法内容，可以确定为社会灾害防控系统和自然灾害防控系统。所谓社会灾害，是指由于各种人为因素导致城乡社区环境和社会生活发生一系列异常变化，如各种违法犯罪现象，直接威胁或影响城乡社区居民的生命财产安全和整个社区社会秩序的稳定。所谓自然灾害，是指由于各种不良自然因素，导致城乡社区环境和社会生活产生一系列的异常变化，如飓风、地震、洪水、地面沉降等，给当地居民的日常生活和社会稳定造成不同程度的负面影响或破坏。
因此，自然灾害也应同时列为综合治理法制体系的客体立法内容之一。
综合治理法制体系的客体立法内容可分为事前预防、过程调控和事后处置三个阶段。根据各客体所处阶段的不同，分别做出不同客体的立法内容规定，由此构成具有内在联系的客体立法系统。
综合治理法制体系的客体立法内容可大致确定如下：
作为维护社会秩序的各项积极措施，城乡社区综合治理法制体系的客体立法内容中应分别明确规定将严打、严管、严防、严治等环节有机结合起来，切实规定将思想观念、工作重点、警力配置、经费投入，考核奖惩机制等落实到“预防为主”的原则上来，并应根据不同时期的工作重点，制定符合实际工作需要的具体工作条例。如在现阶段，有必要尽快制定《社会秩序综合治理法》，制定、修改、充实地方性综合治理法规，如《综合治理条例》、《综合治理工作协调条例》、《预防犯罪工作管理条例》、《社区矫正工作管理办法》、《司法社会工作者管理办法》、《戒毒管理办法》、《志愿者管理条例》、《综合治理信息平台管理办法》、《综合治理工作评估办法》、《动拆迁户管理办法》、《社区家庭教育条例》、《社区消防安全管理条例》、《社区自然灾害预防管理条例》等。
三、《社会秩序综合治理法》的法律性质、法律地位和立法要求制定《社会秩序综合治理法》，必须界定该法律的法律性质、法律地位，明确该法律的立法要求。
（一）《社会秩序综合治理法》的法律性质
我们建议制定的《社会秩序综合治理法》，其法律性质究竟是党内制定的法律文件，还是人大制定的国家法律文件，这是首先需要界定的概念。我们认为，《社会秩序综合治理法》应该是融党内法律文件与人大法律文件为一体的综合性法律文件，其理由有三：
一是虽然目前社会正在发生转型，行政性社会控制方式也正在向社会化管理方式转变，但是综合治理工作离开党的领导是难以想象的，综合治理的社会化管理目前还需要执政党的指导和扶持，才能逐步走向正轨。
二是在制定《社会秩序综合治理法》时，必须将党的领导作用放在首要地位，目前综合治理领导机构和办事结构不是隶属于政府的行政机构，而是党的各级政法委员会下属的领导机构和办事机构。《社会秩序综合治理法》作为规范性和指导性的重要法律文件，首先适用于党的各级综合治理领导机构和办事结构，其次也适用于各级地方政府、各部门和行业协会、各类社会团体等广大社会组织。
三是迄今为止党内尚未制定颁布过类似综合治理的党内法律文件，全国各级各地各部门党委在长期领导开展综合治理工作实践中，普遍迫切需要有一部由党和政府共同领导综合治理工作的特定性、权威性法律文件。
（二）《社会秩序综合治理法》的法律地位和作用
在建立与完善综合治理法制体系的过程中，《社会秩序综合治理法》始终无疑具有“基本法”或“特别法”的法律地位和作用，它与其他综合治理法规是“上位法”和“下位法”的法律关系，其他综合治理法规只能是对《社会秩序综合治理法》的展开和具体化。
（三）《社会秩序综合治理法》的立法要求
制定《社会秩序综合治理法》，不仅是国家行为，也是政党行为，是一项严肃、科学的立法活动。制定《社会秩序综合治理法》，应同时按照《立法法》和《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）要求。
与创制其他法律不同，制定《社会秩序综合治理法》，应同时按照《立法法》和《暂行条例》的立法要求。该法的立法内容，应包括名称、制定目的、适用范围、具体规范、监督措施、对违反规定的处理办法、主管部门或负责监督的部门、生效或实行日期等内容。
