第6章 城乡二元结构视野中的农村社会发展(3)

2.关键是要引导建立农村民间环保组织，以保证农民在农村生态环境保护决策和执行中的话语权、参与权和监督权

在我国的农村生态环境保护决策和执行体系中，农民没有话语权和参与权，处于被动地接受结果而不能参与和影响决策的弱势、失语地位。正是因为农民的失语，才使得一些不利于农村的政策出台。确保农民的参与，才能使农民掌握生态破坏、环境污染及其对人的危害的一般性常识，才能更有效地提高农民自身环境保护意识，真正有效地控制和治理生态环境恶化。在西方国家，民间环保组织已经显示出是控制生态环境破坏、推动环境保护的一支重要力量，这也是人类所创造出来的先进的经营方式和管理方法。农村民间环保组织可以解决好环保问题上的“市场失灵”与“政府失灵”问题。企业是以追求最大利润为唯一目标，它在市场机制中没有保护环境的内在冲动，而农村基层政府有片面追求经济增长、忽视环境的倾向，其与当地企业成为一个“利益共同体”。当基层政府加大工业排污的治理力度时则会影响企业的生产积极性，导致增加企业生产成本，从而影响政府利益的实现。这种农村民间环保组织的发展和参与不仅可以约束、监督企业和政府，而且可以在国家财力和环境保护专业队伍力量有限的情况下大大降低生态环境保护成本，有利于将社情民意全面真实地反馈给政府，便于真正实现科学决策、民主决策，便于修正政府的偏颇与失误。这种农村民间社团还可以通过农民的参与，自己教育自己、自己管理自己，也有利于提高农民的环保意识和环保能力。

3.调整和加大国家对农村生态环境保护以及对农业、农村的财政支持力度

鉴于我国农村生态环境恶化已经很严重，同时，农村人口占70%以上，农业对于国民经济具有重要意义，农村环境状况决定着全国的环境状况，并对能否实施可持续发展战略、实现人与自然的和谐，发挥着决定性作用。因此，必须高度重视农村生态环境保护问题，把它放在和城市环保同等重要的地位，实现城乡环保投入平等。如果没有这种思想和战略上的转变，任由重城轻乡环境投入机制持续下去，中国整体环境状况将会继续恶化，并有可能危及中华民族的生存根基。要加大对农村环保部门的投资力度，使其收入和工作经费有可靠的保障，建立健全农业环境管理体系，加快农业环境监测网建设，实现监测工作常规化；加大对农业环境重点污染区的治理投资力度，加快农药新品种的研制和开发，推广病虫害的综合防治和生物防治，加强对农村生活垃圾和牲畜养殖的粪便污染治理；加大对农田的保护，防止退化、盐碱化和沙化；加大对污染的河流、水源保护性投资；加大对荒山的投资，使之绿色化。要进一步加大国家财政对农业的投入，加大对农村义务教育、基础设施和医疗卫生事业的投入，发展农村社会保障，给农民以国民待遇。

4.设立乡镇工业发展区，乡镇工业进区发展

我国乡镇工业点多面广、分布散乱，基本上处于“处处点火，村村冒烟”的局面，这种分散化、无序化状况阻碍了生产要素的合理流动和优化组合，不利于生态环境保护和管理。设置乡镇工业发展区，设计并推行一套能使其有效运作的环保调控政策，是消除乡镇工业在发展过程中出现污染问题的必不可少的重大举措。（1）有利于提高环境管理和监测工作的效率。中国目前用于生态环境管理和监测的资源有限，提高乡镇工业的空间聚集程度，有利于降低环境管理和监测的成本。（2）有利于增加废物的可利用性。在乡镇工业中，一家企业排放的废物对另外一家企业可能就是宝贵的原材料资源，这样通过整合，在整个发展区内就容易形成类似大自然的循环系统，从而最大限度地充分利用自然资源，尽量减少工业废物的排放所造成的环境污染问题。（3）有利于充分利用环境治理中的规模经济。

5.建立绿色GDP考核机制

官员的考核机制是各级政府管理者工作的指挥棒。绿色GDP考核机制不仅要求实现经济增长，而且还要求实现社会发展和环境保护。传统的考核体制强调单纯的GDP增长，没有体现出经济增长过程中的生态环境损失和资源消耗成本，这种增长会助长盲目消耗资源、破坏生态环境，造成社会失衡，反过来又使GDP的增长难以为继。要实现经济增长与环境保护的统一，必须认真研究和采用绿色GDP的衡量指标，形成衡量选择政府官员更全面的标准。这种体系应该：（1）包括引导农村基层政府管理者尽可能多地为农民办实事，发展经济，缩小城乡二元结构的能力；（2）包括空气质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增减率、农民群众性环境诉求事件发生数量等；（3）包括基层政府落实中央政府各项环保法规政策的情况；（4）包括人大、政协、司法、媒体、人民团体等对农村生态环境的评价，特别是要有农民对发生在自己周围的生态环境变化的评价。这种考核体制一定要与政府官员任免密切挂钩才有意义，尤其是各地各部门的主要管理者要成为环保考核的对象和环保责任的承担者。一定要通过深入细致的调研科学合理地设定这种机制，使那些追求单纯的GDP增长而不惜破坏生态环境的政府官员，再也不能提拔重用，在农村形成一种保护生态环境的良好氛围。

四、城乡二元结构中的农村义务教育问题

（一）二元结构概念进入城乡义务教育

我国义务教育具有强制性、免费性、普及性三个基本性质，并且公平均衡是《义务教育法》的核心和灵魂。无论从理论还是从世界各国的发展来看，义务教育都是一种公共产品，农村的义务教育则更是“公共产品之中的公共产品”。但我国首次国家教育督导报告显示，有113个县小学生公费预算为零。农村义务教育在我国整个基础教育中都具有举足轻重的地位，全国有80%以上的小学、64%以上的初中设置在农村；毫无疑问，收入是提高生活质量最重要的条件之一，但基本的教育又为人们创造物质财富提供了能力保证。与城市相比，农村义务教育处于明显的二元结构状态。这种定位主要体现在：

首先，城乡师资力量的二元结构001年，城市初中专任教师学历合格率超过92%，而农村初中专任教师合格率不到85%，城市比农村高出将近8个百分点，城市小学教师具有大专及以上学历的比例也超出农村20个百分点。虽然农村已逐步取消了民办教师，但代课教师仍然普遍存在001年农村初中代课教师有65005人，占全部专任教师的4%；农村小学代课教师为515394人，占全部专任教师的13.6%。教师工资也难保全额发放，许多骨干教师人心思走，流向城市和经济发达地区。

第二，城乡义务教育机会的二元结构。城市的小学和初中阶段教育机会充分，近100%的儿童和少年都进入了小学和初中001年全国应上学而未入学的儿童达到114万人，其中，城市只有13万，而农村高达101万人，城市所占的份额几乎可以忽略不计。与小学辍学率相比，初中辍学率问题更加突出001年，农村初中辍学率为3.12%，辍学人数大约为200万人。多数集中在中西部地区，尤其是农村贫困地区。“近年农村初中在校生辍学率又连年回升，官方公布的数字已达到5.47%。我们调查的数字应在20%以上。”

第三，城乡科学文化素质的二元结构。农村教育水平偏低，劳动人口的平均文化程度只相当于初中一年级水平000年我国城市文盲率为5.22%，农村则高达11.5%；就业人口受教育年限城市为10.2年，而农村只有6.85年。从初中升入普通高中的比例来看，城市的升学率从1985年的40%提高到1999年底的55.4%，而同期农村则从22.3%下降到18.6%，两者的倍数差从1.8倍扩大到3倍，绝对差从17.7个百分点扩大到36.8个百分点。

第四，城乡教育设施的二元结构。和城市的办公自动化和教学现代化相比，农村基本办学条件却得不到保障。据国家教育发展研究中心对农村中小学的抽样调查，发现样本小学、初中的课桌椅残缺不全的分别占37.8%、45.9%；实验教学仪器不全的占59.5%、70.3%；教室或办公室有危房的占22.3%、28.8%；教具、墨水、纸笔、粉笔不足的占32.55%和35%001年26个省农村中小学有4000万平方米左右的危房。

第五，我国城乡教育收益率的失衡。城市的教育收益率高于农村的教育收益率，而且差距在逐渐拉大988年城市教育收益率比农村教育收益率高1.3个百分点，而2000年城市居民教育收益率比农村教育收益率高26个百分点，与1988年城乡教育收益率的差距相比高出1.06个百分点。

（二）城乡义务教育二元结构的原因探析

对于农村义务教育来讲，即使经济有较为快速的增长，但作为中国社会最大的社会群体并不能从中收益；但如果没有一个较为快速的经济增长，他们却要从经济停滞中受害。当中国的教育随着经济的增长而扩张时，由财政引起的教育不平等也随之一起增长或扩张。财政原因是城乡义务教育二元结构众多原因中的深层次结构性原因。

1.中央和省级财政对农村义务教育公共投入严重不足

从1994年起实行分税以后，国家财政总收入中，中央财力占52%，地方占48%，其中县级财力约占24%。但据国务院发展中心调查，2002年全国义务教育投入中，财力强大的中央和省（市）级财政只负担了义务教育投入的2%和11%，县乡负担了87%的投入，而城市占尽优势，基础教育投入大多被锦上添花地投给了城市，基础本来就差的农村学校可谓雪上加霜001年农村中学生人均教育经费支出884.41元，仅占全国平均数的57.7%；同年，农村小学生人均经费支出647.01元，占全国平均数的81.6%001年农村中学生人均基建支出6.33元，仅占全国平均数的20.7%；农村小学生人均基建开支4.47元，占全国平均数的54.5%。这就是我国的城乡体制在公共资源分配方面存在着的“城市中心主义”，义务教育投入也是“以城市为中心”，存在着严重的“重城轻乡”歧视。这种歧视主要表现在：

农村义务教育公用经费缺乏004年，根据《中国教育报》对174个地市和县教育局长的问卷调查结果，超过50%的农村中小学“基本运行经费难以保证”，超过30%的农村小学“粉笔按支有限发放”，接近40%的农村小学“交不起电费、有电不敢开电灯”。通常国际上一般认为中学人员经费和公用经费的投资结构比例为3：2，小学至少为73。而我国农村中小学公用经费所占比重偏低，达不到应有水平002年我国财政预算内教育事业经费支出中，普通中学的人员经费和公用经费的投资结构比例为89.2：10.8，小学的人员经费和公用经费的投资结构比例为92.6：7.4。在缺乏财政拨款支持的前提下，农村学校面临财政困难，不得不把超过学费的杂费变成最主要的经济来源，以维持学校正常运转，使得在享有九年义务教育这一权利方面，农村孩子远远落后于城市孩子。对于贫困家庭而言，每年甚至每学期的学费，成为他们继续学习的主要障碍。即使在广东这样的发达地区也存在这个问题。根据广东省价格监测中心前不久在全省范围内组织的一场“广东教育收费情况民意调查”表明，教育收费偏高是大多数、特别是年家庭收入低于1.5万元的低收入家庭受访者的心头之痛。当就目前农村教育收费水平发表看法时，广大农民都表示“吃力”或“非常吃力”。

2.目前以县级政府为财政投入主体的制度设计难以解决农村义务教育的发展

税费改革前，“农村义务教育的投入事实上是由农民负担的”。

2001年6月国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，改变了以往农村义务教育投入重心过低所造成的投入不足的制度设计，明确要求县级政府对本地农村义务教育负主要责任，实现教育投入从主要由农民承担转到主要由政府承担、政府的责任从以乡镇为主转到以县为主的两个重大转变。这有利于解决乡级政府的财政困难，但以县为主也不能从根本上解决农村义务教育投入不足问题。前几年经济开发区等兴起，有些县级政府为谋政绩，纷纷圈地建开发区等，向银行贷款或是向私人借款，欠下了很多债务；县级政府精简机构问题仍没解决，新旧干部加在一起，财政负担在有的地方不减反增，很多地方存在拖欠工资，或通过借款和贷款发工资的现象。对大多数县级政府，特别是中西部地区和贫困地区来说，县财政普遍存在“吃饭财政”现象，发放工资都存在困难，谈不上对教育增加投入。另外，农村要全面达到“普九”标准，至少还需要对1053个县投入资金，总计约354亿元；截至2000年4月，全国共拖欠教师工资76.68亿元；此外，农村税费改革后，农村教育附加费将被取消，需要填补的资金缺口约有200亿元，三项合计资金缺口达630.68亿元。这显然是“以县为主”难以解决的问题。从国际经验看，发达国家如美国、德国、法国、日本等，在19世纪末推行义务教育之初，都曾将义务教育公共投资的责任全部交给地方基层政府，实践证明，这种低重心的投资体制导致了地方财政负担沉重，义务教育很难向前推进。