区域经济政策
区域经济政策是政府通过国家干预，控制区域经济运行，解决区域经济发展中出现的各种问题，推动区域经济协调发展的宏观经济政策。当今世界各国在经济发展中都遇到了不同程度的区域性问题，因而有关区域经济发展的政策也就成为各国政府实施区域经济管理的重要内容。
一、区域经济政策的含义
区域经济政策，是指中央政府旨在改善一国范围内经济的空间结构所制定的公共干预准则及所有的公共干预行为。从世界范围来看，区域经济政策的提出及实施始于20世纪的30-40年代，是对完全由市场调节经济运行的西方传统经济理论的一个否定，同时也规定了区域经济政策的基本方向，即保证充分发挥市场机制的基础作用，引导市场运行的方向，弥补市场调节的不足和纠正市场调节的失误，以实现社会资源的区域优化配置和区域经济协调发展这两个相互关联的目标。从区域经济政策内涵可以看出，它有三个明显特征。
（1）区域经济政策的有限性。区域经济政策是区域政策的一个组成部分，而不是区域政策的全部。作为区域政策一部分的区域经济政策，必须与其他区域政策配合才能充分发挥作用。
（2）区域经济政策的系统性。区域经济政策本身是一个体系，尽管它的内容和手段十分庞杂，但由于区域经济发展的目标是一致的，要求各项区域经济政策的内容和手段必须相互衔接，相互配合，作用方向相同，共同构成具有系统性的政策体系。
（3）区域经济政策的动态性。区域经济政策是针对区域经济发展问题而设计的，在经济发展的不同时期，区域经济发展问题的类型和性质不尽相同，要求采用不同的区域经济政策。因此，适时调整、更新区域经济政策，体现了区域经济政策的动态性。
二、区域经济政策的动机
进入20世纪30-40年代以后，制定和实施区域经济政策逐步成为各发达市场经济国家的共同行动。尽管各国的历史、地理、区域经济发展问题、区域经济发展指导理论不尽相同，各国的区域经济政策也有着很大差异，但从各国实践的情况看，制定和实施区域经济政策的动机主要来源于经济、社会、政治和环境四个方面。
（一）经济动机
从经济角度来看，实施区域经济政策的动机具体包括：
（1）消除问题区域。消除问题区域是制定和实施区域经济政策的主导动机。问题区域尽管在各国表现形式不一，但基本上可以划分为四种类型，即落后地区、萧条地区、拥挤地区和边界地区。消除问题区域就是针对问题区发病的原因采取相应的政策措施加以解决。
①落后地区的通病是经济结构落后。这些地区经济结构中占主导地位的仍是那些初级产业部门，如农业、林业、渔业、矿业等，区内的第二产业也主要是农林矿产品的初加工工业、简单劳动密集型行业。这些行业的共同特点是：产品的附加值低，产品需求的收入弹性小，在国内外市场上销售量增长缓慢，生产停滞，导致设备利用率低、更新慢，劳动生产率低。这就使得经济结构落后地区失业问题严重，收入水平低，文化、教育落后，卫生医疗条件差，地方政府收入少，公用事业发展滞后，人口外流，且外流人口中又多为年轻力壮或有一定文化技术水平的劳动力，这样就使地方经济失去了活力。加上当地发展现代化生产的条件本来就差，导致资本外流，外地投资者更是望而却步，经济状况每况愈下。
②萧条地区的通病是经济结构陈旧。萧条地区过去曾经是发达地区，产业结构也曾是先进的，如早期的以煤、钢、造船、纺织为主的地区。但是随着时代发展，这些行业都由创新阶段发展到了衰退阶段，由技术密集型产业变成了简单劳动密集型、资源密集型产业，很不适宜在劳动力与原材料价格都很高的先进地区发展。有些区域由于种种原因没能在发展过程中及时调整产业结构，把发展重点由衰退部门转到兴旺部门上去，依然过分依赖那些陈旧的部门作为自己的经济基础，结果陷入了结构性危机之中。但是，萧条地区的人均收入与生产力水平可能仍不低于全国平均水平，经济也有一定基础，科技文化比较发达。这些都是经济繁荣时代留下的宝贵遗产，利用得好，对摆脱萧条处境是很有帮助的。
③拥挤地区的通病是经济结构臃肿、紊乱。这类地区的疾病是由于经济发展规模过大，超过了地区可能承受的限度，加上部门结构比例失调而造成的。这些地区经过长期繁荣，积累了资本、科技、信息、经济基础、市场等方面的优势，这就使得许多近代工业部门大量向这些地区聚集，从而带动了商业、银行业、服务业等许多行业的发展。它们的问题是在新兴部门发展的同时，没有及时淘汰那些陈旧的部门，致使许多没有多大经济联系、不能带来聚集经济效益的部门简单聚集。从表面上看，地区经济是繁荣的，它们的经济总量在全国所占比重较大，其中兴旺工业所占比重更大，就业率高，居民收入水平也高。但是潜在的问题是新的产业过度集中，陈旧的部门又没能及时淘汰，相互争夺土地、劳动力、水、电、燃料、原料、运力等，致使各项生产成本上升，导致聚集不经济。
④边界地区所存在问题的原因是复杂多样的，既有经济问题，也有非经济问题，需要具体情况具体分析。
综上所述，前三种问题区的病因属于结构性病变，逐步改变地区产业结构是消除问题区域唯一可行的办法，其中对于拥挤区来讲还要大力向外疏散那些陈旧落后的部门，第四种问题区就必须弄清问题的主要原因，然后对症下药方可。
（2）促进区域经济增长。发展经济学认为，经济发展的关键在于产业结构的质态升级，如果政府能够适应这种规律的作用，制定相应的区域经济政策，自觉地推动产业结构循着质态升级所展示的方向转换，就有可能使产业结构调整的过程得以顺利进行，经济得以更快的发展。特别是对发展中国家来说，结合产业结构变动规律制定区域经济政策，则可以避免发达国家早期在产业结构转换中所走过的弯路，缩短产业结构演变的漫长自然历程，取得经济的跳跃性发展。
（3）从社会成本出发，使企业的区位选择与社会需要相一致。企业在投资项目和地点选择时，考虑更多的是企业自身的成本而较少涉及其投资和生产所产生的外部成本。因此，从企业角度进行的项目和区位选择很可能对企业自身有利，但却不一定符合区域经济发展的目标。为此，需要政府通过制定和实施相应的区域经济政策，调节和引导企业的选择方向，使企业的项目和区位选择与社会需要更好地协调起来。
（4）消除由于区际差异而产生的通货膨胀压力。这种通货膨胀的压力主要来自三个方面。其一是发达地区投资需求拉动和成本推动的通货压力。在宏观经济走出低谷时，发达地区经济率先启动，投资开始增加，物价随着投资扩张和经济增长加速而上涨，形成需求拉动型通货膨胀。与此同时，由于要素价格的提高，吸引了区外要素的流入，特别是劳动力的流入，使区域的基础设施或在短期内投入迅速增加或使用租金提高，结果都导致成本推动型通货膨胀。所以，发达地区无论从生产要素成本还是从基础设施成本看，都面临潜在或显性的通货膨胀压力。其二是落后地区消费需求拉动的通货压力。在现代信息系统下，落后地区居民被发达地区富有吸引力的生活方式和消费水平所诱导，希望能参与这种生活方式。但由于落后地区生产力水平较低，与发达地区居民收入对比反差强烈，由此诱发的超前消费进而引起消费品价格上涨，形成需求拉动型通货膨胀。其三是发达地区对不发达地区的通货膨胀传递的压力。由于经济增长是由发达地区率先启动并带动落后地区启动。当经济增长由发达地区向落后地区辐射时，各种生产要素价格已经上升，从而使落后地区在经济增长一开始就面临成本推动型通货膨胀。同时，发达地区和落后地区的经济联系，如生产要素的流动，商品贸易，经济技术协作等，也造成了通货膨胀由发达地区向落后地区的传递。由区域差异造成的通货膨胀压力反过来又进一步扩大现有的区域差异，这就需要借助政府的区域经济政策去解决。
（二）社会动机
从社会角度来看，区际收入差距的两极分化以及严重的区域性失业问题会给社会安定带来很大冲击，因而在这样的情况下也要求政府实施相应的区域经济政策加以控制。事实上，社会动机是区域经济政策最原始的出发点，因为在西方国家干预主义占统治地位之前，各国都很少从社会角度去考虑政府对区域经济发展的介入。
（三）环境动机
人是大自然的一部分，人类越是向前发展，需要层次不断升级，对环境的要求越来越高。然而，人类在经济发展的过程中，不断破坏自身生存的自然环境，使得目前人口、资源、环境和经济发展的关系出现了一系列尖锐的矛盾，人与自然的关系处于剧烈的对抗之中，如何调整生产力的产业配置空间布局，缓解某些地区过度拥挤、污染严重局面，改善其生态环境，也是区域经济政策的重要动机之一。
（四）政治动机
从政治角度来看，区域经济发展差距拉大表现为一部分人的利益增加要以另一部分人的利益损失为代价，违反了“一致性同意”原则，所以就会产生不同利益集团间的利益冲突。国内外的历史经验证明，经济发展的严重不平衡是影响国家统一、民族团结、政治与社会稳定的重要因素。贫穷是不稳定的根源，而分配不公是不稳定的导火线。经济上的差距过大，经济与政治、********的激化交织在一起，互为因果，是某些国家分裂和内乱的重要原因。联合国在《1994年人文发展报告》中也强调指出：地区差距过大是导致国家分割的重要原因。因此，从国家长治久安角度及稳定和发展的辩证关系来看，实施区域经济政策以遏制区域经济发展差距拉大是十分必要的。国内外的历史经验同时也证明，良好的区域经济政策有利于国家的政治稳定。
通常，经济动机和社会动机是制定和实施区域经济政策最重要的动机。但在不同国家或同一国家经济发展的不同时期，不同动机在区域经济政策中的相对重要性是不相同的。
三、区域经济政策目标
区域经济政策目标分为总目标和子目标两大类，下面分别就这两大类目标作一讨论。
（一）区域经济政策总目标
区域经济政策总目标包括两个方面，即提高经济效率和实现社会公平。提高经济效率，是指通过对资源进行有效的空间配置，旨在取得最佳经济效益，实现区域经济的高速增长，提高国民经济效率，进而增强整个国家的经济实力；实现社会公平，是指通过各种手段缩小地区经济发展差距，实现区域经济相对均衡发展。经济效率与社会公平问题是现代社会面临的最基本、最重大的问题之一。经济效率与社会公平从本质上讲是内在统一的，没有公平的效率是强权维护下的效率，这种效率是不可能长期持久的；相反，没有效率的公平只能是一种乌托邦式的幻想，任何社会长期低效率的背后必然是公平的丧失。但在现实的社会经济生活中，经济效率与社会公平往往又是矛盾的，讲求效率，就要以牺牲一定的社会公平为代价，而讲求公平又导致经济效率的降低。因此区域经济政策总目标同任何其他经济政策目标一样，都存在着在相互矛盾的二元目标中的选择问题。正确处理提高经济效率和实现社会公平两者之间的关系，是一国政府在制定区域经济政策时首先要解决的问题。
（二）区域经济政策子目标
区域经济政策子目标分为如下四类。
（1）经济目标。经济目标包括：促进生产力合理布局和区际间分工的深化；缩小区际间经济发展差距；促进落后地区经济增长、萧条地区经济复苏、拥挤地区经济活动扩散、边界地区经济发展、经济空间扩大和新区开发；提高落后地区、萧条地区就业率；降低落后地区、贫困地区人口迁移率；实现经济一体化等。
（2）社会目标。社会目标包括：缩小地区间社会差距；缩小地区间生活质量差距；改善落后地区教育、文化、卫生状况等。
（3）生态目标。生态目标包括：保护和改善生态环境；促进区域经济发展同人口、资源、环境趋于和谐统一等。
（4）政治目标。政治目标包括：政治一体化；国防安全；民族团结等。
区域经济政策子目标是一个目标体系，具有动态性和系统性。区域经济政策子目标的确定要根据国民经济发展的总体需要和不同发展阶段的具体情况以及区域经济政策总目标，首先保证主要目标、重点目标的实现，同时兼顾其他目标。
（三）区域经济政策目标选择
区域经济政策总目标的矛盾以及由此决定的子目标之间的矛盾，要求政府在确定区域经济政策目标时，应依据以下原则来进行。
（1）根据国民经济实际情况，判明经济效率和社会公平何者为矛盾的主要方面进行选择。判断矛盾的主、次方面，可以从以下三个方面来考虑。①根据经济发展时期、阶段来判断。美国著名区域经济学家威廉姆逊的倒“U”字形理论认为，随着一国经济发展水平的提高，区域发展差距会逐步进入缩小阶段。因此，在经济不发达阶段，提高经济效率为主，实现社会公平次之；在经济中等发达阶段，提高经济效率和实现社会公平的重要性相当；在经济高度发达阶段，实现社会公平为主，提高经济效率为次。②根据区域经济某方面问题的突出程度来判断。若国家在某一时期，经济发展成为当务之急时，则应把提高经济效率放在重要位置；若地区间、城乡间经济发展差距太大，已经成为经济进一步发展的障碍，甚至有触发经济、社会、政治危机，激化********的可能，则无论总的经济形势如何，都要把实现社会公平放在首位。否则，一旦问题爆发，后果难以设想。③根据未来经济发展趋势对提高经济效率和实现社会公平各自影响的程度来判断。若未来经济发展趋于繁荣，或世界经济形势给本国提供了或将要提供一个良好的发展机遇，本国若能很好地利用时机，就可能实现跳跃式发展，反之，则可能落后。此时，区域经济政策总目标应“效率优先，兼顾公平”；若经济将处于萧条、衰退阶段，单个经济区域无论怎样努力也很难高度发展，且区域之间、城乡之间的各种矛盾极易激化。此时，区域经济政策总目标应“公平优先，兼顾效率”。
（2）根据“问题区域”类型及主要问题进行选择。针对贫困地区所选择的区域经济政策目标是促进贫困地区的经济增长及推进产业结构高度化；针对萧条地区所选择的区域经济政策目标是加快产业结构的转换；针对拥挤地区所选择的区域经济政策目标是产业、人口向外扩散、转移；针对边界地区所选择的区域经济政策目标包括经济发展、国家安全和民族团结等。
四、区域经济政策内容
考察世界各国区域经济政策的内容会发现，其具体的内容是多样的，且随着不同时期所面临的主要区域经济问题的变化，各国政府往往不断调整其政策内容及手段。一般而言，区域经济政策的内容主要包括：区域经济发展规划、区域经济支持政策、区域经济控制政策和区域经济平衡政策等。
（一）区域经济发展规划
区域经济发展规划是对一定空间范围内的经济活动所作的规划，是区域经济政策的基础部分。它的任务是对各地区按照其当前经济发展情况和未来经济发展趋势进行分类，分别制定不同的战略目标，并采取相应的政策手段加以实现。
（二）区域经济支持政策
区域经济支持政策是根据区域经济发展规划确定的受援地区，分别实施不同的刺激和扶持政策。对于那些一直处于不发达状态或新兴工业区和高科技园区，各国政府普遍实行支持性政策。支持性政策手段主要有：①资金援助，主要包括政府提供拨款、无息或低息贷款、投资补贴、就业补贴、财政补贴等；②技术援助，主要包括基础设施建设、劳动力培训、提供技术信息和服务、分配科研开发经费等；③政策优惠，主要包括税收减免、贷款条件优惠、分配政府的商品和劳务采购合同等。
（三）区域经济控制政策
区域经济控制政策是针对拥挤地区或中心城市的过度拥挤而制定和实施的限制或引导性的政策。由于历史和工业发展的原因，各西方发达国家基本上都曾有过产业布局集中在一个、几个城市或城市带的情形。从西方发达国家的实践来看，区域经济控制政策的核心思想是通过限制某些工业部门在都市区的扩张，鼓励相关工业企业向区外迁移，以实现中心城市的产业置换和产业结构优化。控制性政策手段主要有：①对中心城市制定疏导控制规划；②对位于中心城市的某些工业实行投资许可证制度；③对位于中心城市的某些工业征收特别税，而对转移到中心城市以外的某些工业给予补贴；④利用高等院校毕业生的分配、各种专业人才的调配、居住登记等有关行政控制，限制人口向中心城市流动。在西方，英国是第一个采用直接控制手段的国家。1948年，“工业开发证书”（IDC）开始进入区域经济政策手段范畴，该项制度使许多企业在中心城市投资受到很大限制。20世纪70年代期间，英国曾规定，无论是新建还是扩建，任何企业要在东南经济规划区范围内占用超过1100平方米的工业用地，或在开发区和特别开发区以外占用超过1400平方米的工业用地，都要从工业部取得工业开发证书。1965年，直接控制制度扩大到办公楼的建设。按照规定，在东南部和伦敦兴建占地超过900平方米的办公楼需要从工业部取得“官厅开发证书”，以此缓解伦敦周围地区的拥挤状况。法国则长期为改善巴黎地区过度密集而作出大量努力，借用行政手段限制在巴黎地区扩大工业投资项目，同时运用各种办法鼓励工业项目向巴黎以外地区迁移。相对于支持性区域经济政策而言，控制性区域经济政策实行起来成本较低，是一种“廉价”的政策。
（四）区域经济均衡政策
区域经济均衡政策是为了解决地区之间经济发展不均衡而制定的援助政策。区域之间经济发展差距太大，国家经济活动过多集中于某些地区，会对一国社会经济的发展产生障碍和诸多不良影响。因此，协调区域经济发展，缩小区际发展差异，始终是区域经济政策的一项重要内容。均衡性政策手段主要有：①区域性差别财政政策手段。如对欠发达地区、贫困地区进行财政倾斜，提高中央财政支出中用于支持这些地区的比重；②区域性差别货币政策手段。如对欠发达地区在信贷资金的使用上放宽条件；③区域性差别贸易政策手段。如对欠发达地区生产用进口品规定比较低的关税及放松配额限制。
五、区域经济政策的作用
（一）有利于促进国民经济的持续、健康、快速发展
一国国土是由若干个相互联系的区域构成的，各区域的经济社会发展水平与发展速度是不同的，从而形成国土的区域经济格局，而区域经济格局（特别是其中的区域经济差距）对国民经济和社会发展具有重大的影响。首先，当区域经济差距较小，区域经济格局较均衡时，发达地区的发展将促进不发达地区的发展从而促进国民经济整体的发展；而当区域差距过大，区域经济格局严重失衡时，贫困区域的贫困病将会向发达区域传播，制约发达区域的发展，并进而影响国民经济整体的发展。其次，区域经济差距过大，区域经济格局失衡，将扭曲区域经济合作中的区域利益分配，并激化区域不合理竞争，从而阻碍地域分工的深化和市场的一体化，压缩国民经济发展的可能性空间。再次，区域经济差距过大，将引起较高的失业率和通货膨胀，造成宏观经济不稳定。最后，地域结构与产业结构、贸易结构等是相互影响、相互制约的，区域经济格局的不合理必将制约产业结构、贸易结构的优化，并制约国民经济的发展。
（二）促进资源配置的优化
区域经济政策是一项配置性政策，其最根本的任务和最主要的作用是实现资源在社会生产中配置的优化。在现实经济中，由于规模经济、外部经济、迁移成本、心理成本等的存在，资本和劳动力的流动具有地理惰性，存在流动壁垒。因此，市场机制在资源配置中存在缺陷，需要政府这只有形的手去弥补。区域经济政策层面的资源配置优化主要包括：流动性较强资源在区域之间的合理分配和有效利用、流动性较差资源在区域内部的有效利用、通过利益控制与引导形成的推拉合力弱化资源流动的惰性、通过政府对特定区域基础设施的建设与主导产业的培育弱化区域投资环境的经济性差异等。此外，由于资源的初始分配不是均衡的，区域经济政策也包括从社会公平角度对经济发展滞后的地区实施倾斜性配置。
（三）促进战略性发展
在现代，区域经济政策是贯彻国家经济发展战略的有效工具。例如，在一个处于经济“起飞”初期的国家，都会遇到资金、资源和人力资本短缺的问题。若实施均衡的发展模式，必将降低有限发展资源的利用效率，难以促成国民经济整体的快速发展。但如运用倾斜的区域经济政策，加快区位、社会、经济基础相对较好区域的发展，形成增长极，不仅能促进增长极的超越发展，还能通过逐渐增强的辐射效应带动周边地区的发展，从而促进国民经济整体的快速发展。在国土幅员广阔的大国，其区域发展的不均衡程度一般也更强，区域经济格局转变中蕴藏着广阔的经济发展空间，区域经济政策的战略性作用因此也更强。如我国在世纪之交启动的以西部大开发为重点的区域经济政策，即是实现将国民经济的发展建立在主要依靠国内市场的发展战略的重要构成部分之一，担负着促进中西部地区经济社会发展和化解东部地区再发展面临的资源、市场、生态环境问题的双重重任。
（四）促进就业与社会公平
不同地区由于经济发展水平和人口压力的不同，其就业水平也不同。失业不仅是国家人力资源的浪费，还会引发一系列的社会问题，并通过贫困群体的盲流、政治运动等影响其他区域乃至全国经济社会的发展。失业既是区域经济发展滞后的结果，也是导致区域经济发展缓慢及至倒退的原因。因此，区域的失业问题，必须依靠以区域经济政策为主体的多种政策干预，通过区域经济的发展或失业群体的迁移，才能有效化解。区域经济政策涉及内容广泛，但最核心的还是提高发展滞后区域居民的福利水平过低的问题。促进包括公平享有基本的教育、卫生、营养在内的社会公平是现代政府的基本施政理念之一，但是，经济发展滞后的地区往往不能通过自身的力量（如地方财政收入）来实现这些目标。区域经济政策一方面可通过对这些地区教育、卫生、营养事业的直接支持实现区域居民对这类基本社会福利的公平享有，另一方面还能通过倾斜的利益分配促进区域经济的发展，从而提高区域自主实现这些公平目标的能力。
（五）促进国防空间结构、民族空间结构等的合理化
自由市场经济下的区域经济格局通常不能满足国防空间结构、民族空间结构的要求。如民族地区是在政治和社会意义上最需要发展的地区，但民族地区往往因自然环境恶劣、社会经济基础薄弱而发展缓慢。这类非经济性空间结构的优化当然可通过非经济的干预手段实现，但区域经济政策在这些方面的作用也不容忽视。如我国以西部大开发为主体的区域经济政策，就肩负着促进民族和谐、巩固边防的多重任务。
