当代物权法百科全书小辞典初稿266-1
行政法对于集体土地所有权的限制
一、基本理念
行政法对于集体土地所有权的限制，是在不违反宪法规定的大前提下，利用行政法、行政经济法和政策法规进行具体化的限制。其中政策法规的数量最多、最密集、目的性很明确，几乎涵盖大多数限制性条件。
鉴于土地物权关系的复杂性和各个时期土地用途与物权调整的需要，在农村和城市郊区适当缩小集体土地所有权的范围并扩大国家土地所有权的范围，以便于在全国城乡统一地逐步实现土地所有权专属国有化。在征收农民使用的土地和实现土地所有权专属国有化的时候，应当保证农民集体与个人的合法权益不受损害。其中，土地管理法着重点在于集体土地所有权的限制；农村土地承包法着重点在于集体及其成员土地用益物权的保护与限制。
法律对于集体土地所有权的限制，主要集中于行政法、行政经济法和政策规定之中，名目繁多，不一而足。之所以酝酿成这种繁荣昌盛的景象，就是因为中国存在土地所有权城乡二元化倾向。土地所有权二元化的法律框架下，使得土地的物权相当的复杂，相当的难解难分。为了解开一个又一个疙瘩，有关部门不得不付出很多的精力来解剖它，试图厘清它。广大的农民群众心里很清楚，虚拟的集体的土地所有权对于他们没有什么实际意义，他们最需要切实可行的法律、政策和务实的权益。
行政法中的责任人即被限制人“单位”主要是指集体，因为集体占有土地是全国土地的大部分。行政法对土地用途的限制，主要指集体支配土地的用途限制，严格控制农用地改为建设用地是大政方针。行政法一般是专门法、专业法或者土地专管法，比宪法规定的责任人即被限制人之针对性更强。如农村土地承包法中农村、土地等术语，主要是指集体和承包地。
行政法还有一个特点，就是集体的所有权、使用权（用益物权）等样样都有，各种限制性规定最为全面。而物权法将农村土地承包权界定为“用益物权”，物权主客体和权利义务、物权关系更加明确。
以中国法制出版社出版的《土地法律小全书》为例，收录的法律法规类型有：一般规定的37部，规划与耕地保护的24部，土地权利与登记的49部，土地利用的91部，土地监察与法律责任的19部，合计220部。收录的是1984年8月30日至2006年12月31日这22年时间的法律法规，平均每年达10部之多。当然，还有一些没有收录进来的，实际上还有许多。
二、重点内容
行政法对于集体土地所有权的限制，概要地讲大概有以下一些。
1．守业的限制
对于农村各种地种，基本局限于“大农业”的框架范围内，规定了专地专用、一地一用的政策。这实际上是“政策红线图”，让农民们敬业、守业。如《基本农田保护条例》（1998年）、《关于基本农田保护中有关问题的整改意见的通知》（2004年）、《退耕还林条例》（2002年）、《土地复垦规定》（1988年）、《耕地占补平衡考核方法》（2006年）等行政法，大致情形是如此。
2．拓业的限制
农村专地专用、一地一用政策确定以后，农用土地改作其他用途怎么办？全国耕地面积本来就不足，不能将农村土地都作为建设用地来对待吧？那么，先来个合计合计，规划规划，对于农业用地用于别的用途，设置一下限制的条件。如《****中央***办公厅关于继续冻结非农业建设项目的通知》（1998年）、《1997～2010年全国土地利用总体规划纲要》（1999年）、《***办公厅关于严禁开发区和城镇建设占有耕地撂荒的通知》（1992年）、《****中央***关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（1986年）等政策和行政法规，就是属于拓业的限制。
其实，中国实施土地有偿使用政策以后，土地利用与统筹规划的矛盾越来越尖锐。我们现在常常说“18亿亩耕地红线”，是指到2010年，全国耕地保有量应不低于18亿亩。但《1997～2010年全国土地利用总体规划纲要》（1999年）中的规定是：2000年，耕地总面积保持在12933万公顷（19。40亿亩）以上，2010年，耕地总面积保持在12801万公顷（19。20亿亩）以上，其中基本农田面积10856万公顷（16。28亿亩）以上，占现有耕地总面积的83。5%。造成这种被动局面，是因为各地政府地方利益保护主义作怪，“吃饭靠财政，发展靠土地”成为地方政府的信条，违法批地、用地的局面难以克制，不得已而改为“18亿亩耕地红线”。
农地拓业的限制，不光是对于地方政府的限制，对于集体行使土地所有权也是一种强制性限制。即使是2010年以后，无论房地产业多么红火，地区经济发展有多么快速，土地的规划和保护耕地的政策是不会停止的。
3．建设用地专项限制
土地规划和建设用地的审批权，都不在于集体，而在于县级以上政府机构。以政府的审批权代替集体的处分权，并不是不尊严集体的所有权，而是迫不得已而为之。事实证明，也只有政府作出的宏观调控决策，才是最可靠的决策。政府以“公共利益”的名义来征收集体的土地，也是合理合情的限制方法。
回顾当初立法过程，法律授予集体的土地所有权，可能只是一个占有权，不包括处分权。既然如此，政府代替集体来处分土地，还是有一定依据的。当然，社会主义国家仍然要坚持“集体服从国家”这一利益分配原则。修改行政法关于集体土地所有权的内容，是要等待修改宪法完成以后才能进行。
《土地法律小全书》中土地利用部分，基本上是关于建设用地的行政规定，这种规定的生效，只能是在限制集体土地所有权的基础上进行。主要立法宗旨，是要让集体减权，让国家加权。
土地开发利用，包括农业用地的开发利用和建设用地的开发利用，重点是建设用地的开发利用。建设用地的开发利用方面，包括集体内部的开发利用、国家征收的开发利用、中外合资企业的开发利用等三大块。所有这些，都是依据宪法的基本精神进行具体规定的。这样的行政法，总量超过100部。
法律法规关于建设用地的权限，通用性权限是“建设用地使用权”，这个概念应当说是正确的，并且是容易理解的。如果使用“建设用地所有权”，那就错上加错了。
与“建设用地使用权”相对应，房屋主人的称呼是“业主”，其物权是“业主权”，证件是“房产证”，这些概念本来是中国货，本来比“土地所有权”这种泊来品强得多，这是没有错的。
4．土地监察的限制
全国土地权属混乱，土地违法案件有增无减，土地管理很难，促使中央作出决定，成立专门的执法机构来进行监理、纠察，并制订专门的行政法来统一执行。这种机构和这种法规，所针对的是地方政府的行政行为和集体行使土地所有权的行为，是进行全天候、全过程、全方位的监察。
论法的效力，别小看多是一些部门法，有些法完全可以与侵权责任法、刑法、刑法司法解释的效力几乎相当。
为了加强土地管理，惩治腐败，惩治土地违法乱纪活动，为了解决国土资源部门有职无权的尴尬局面，***办公厅于2006年7月13日颁布了《建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发[2006]50号），决定设立国家土地总督察及其办公室，代表***对于各省、自治区、直辖市，以及计划单列市进行垂直监察、督办。由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局。它们是：北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局。各个国家派驻局各管若干个省市自治区。
2006年是个“土地管理年”，中央发出了“土地保卫战”的号令，用铁腕治乱、治腐、治官、治集体。国土资源部和国家土地督察总局，及时发布土地违法信息，经常向各地吹风、打气。
国土资源部还利用卫星地面站接收各地的土地变动情况，运用高科技手段来监控全国，收到了相当可观的效果。
四、刑法司法的限制
对于侵占土地、破坏土地资源等违法犯罪行为的处置，行政处罚是主要手段，刑罚是辅助手段。基本形式是由松到紧，由宽到严。
土地的违法案件是多形式多因果的。其中，污染土地案件，以无过错无故意推定；违法审批土地案件，以行政事实和土地破坏程度推定；违法圈占、侵占、使用土地案件，以事实和经济损失推定。所有土地违法案件，都可以参照刑法的有关规定进行裁量。
由于破坏林业资源的案件比较突出，引起有关部门高度重视，最高法院审判委员会于2005年12月19日出台了《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，第1条规定：非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、种植农作物，堆放或者排放废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重破坏或者严重污染，属于刑法第342条规定的犯罪行为，应当以非法占用农用地罪判处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。第5条规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，非法低价出让国有林地使用权，造成国有资产流失价额达到60万元以上的，应当以非法低价出让国有土地使用权罪判处3年以上7年以下有期徒刑。
以上的罪名，是恶意占用林地罪。对于以上条款，有的人可能不理解。殊不知，林地资源，就是生态资源，是维护动物、植物、水土保持、气候平衡、氧气制造等自然生态的重要资源。因此，破坏林地资源，就是破坏生态资源，不光是对于其他地方的农业生产产生不良影响，而且对于人类生活产生不良影响。
以上条款，是对于集体或者集体成员滥用权利的特别严格的限制。国家授予集体土地所有权，如果他们使用不正当，不合法，甚至犯罪，就会绳之以法。
关于法律对于集体土地所有权的限制，除了以上几种形式以外，还有民法、物权法的限制。关于民法、物权法的限制，其他文章陆续地涉及了一些，后面还会逐渐分析，本文不再赘述。
相关法律：物权法第60条。
相关名词：【宪法对于集体土地所有权的限制】
字数：3888字
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