当代物权法百科全书小辞典初稿536-1
土地用途变更的法制基础
土地用途变更的法制基础，是土地用途法制系统工程的一部分。基于建设用地所有权的国有制和土地资源的重要性、稀缺性等客观要求，必须有一整套公平合理的法律、法规和规章制度来规范调整土地用途和土地用途的变更。
土地用途变更的法制基础，是个庞大的法制系统工程。从根本法、特别法、专门法到普通法，从制度物权法到普通物权法、担保物权法和登记管理法，从宪法、刑法、土地管理法、城市房地产管理法和物权法、合同法、担保法和土地登记办法、土地登记规则，将全国所有的建设用地以及所有的农用土地、未利用地，全部纳入土地用途变更的法制化轨道，在城乡的各个地区形成立体化、网络化、规范化、制度化格局，运用行政手段、法制手段、物权手段、技术手段等各种手段并举，实施全员、全过程、全方位、全要素的土地管理，从各个环节上把好审查关、规划关、登记关和用人关、用权关、用地关。
任何单位与个人不得违反国家的土地用途变更制度，不得违法批地、违法用地、违法登记产权、违法变更土地使用合同，更不得带头执法犯法。土地用途变更制度是国家土地管理制度的重要内容，土地的地表权、地上权、地下权、地役权行使不当，容易损害国家利益、公共利益、公众利益，故必须重典治乱，严厉打击各种违法用地行为。
土地用途管制制度，是全国城乡土地管理制度的核心制度，而土地管理制度是人类社会有史以来最重要的财产管理制度。所谓谋反、谋大逆、大不敬等，历来是十恶不赦的。人类历史上战乱不断、兵燹连连，为的是什么？首先是争夺土地，其次是争钱财。国家的每一寸土地上，都流尽了勇士和敌人的鲜血，甚至于是血雨腥风、血流成河啊！中国从奴隶社会到封建社会，经历了几千年的法制文明历程，民刑法合一呀，“溥（普）天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”呀。别看王公贵族们威风凛凛的，哪怕是他们有金满山银满山的，哪怕他们有良田万顷的，从朝廷一品大员到七品芝麻官，他们的建房面积和住房面积是有一定限制的。国家经济困难或者战争急需、抢险救灾、应急救援时，许多大官需要将自己的土地、房屋捐献出来，带头破私立公。
一、土地用途变更的主要法律规定
如果统一将“土地资源的合理利用”作为一篇大文章来解读，那么，“土地用途和土地用途的变更”则是这篇大文章的核心组成部分。
1．宪法规定的无条件地合理利用土地的根本国策
宪法第10条第4款规定的强制性土地利用制度是：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”
宪法以根本法的最高权威作出根本的国策，说明了土地用途的重要性，任何组织和个人不得以任何借口、手段来破坏这一根本的国策。
2．土地管理法规定的土地用途管制制度
土地管理法第4条规定的土地用途管制制度是：“国家实行土地用途管制制度。国家编造土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
土地管理法以专门法的职业权威性，从宏观控制上对于三大总类的土地用途统统列入严格管制的范畴之内，也是对于宪法相关规定的一个阐释。
3．土地管理法规定的土地用途变更
土地管理法第56条规定的“土地用途变更”是：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当行经有关城市规划行政主管部门同意。”
土地管理法以其专业性、关切性和强制性，对于建设用地用途的变更，作出了明确规定。规定指出了建设用地用途变更的主体、客体、事由和批准的行政主管部门。物权法本条款的中心思想，主要取自土地管理法的意思表达方式。
4．城市房地产管理法规定的土地用途变更
城市房地产管理法第18条规定“土地用途变更”，强调与调整土地使用权出让金挂钩，加大管制力度：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”
这里还强调了变更土地用途，不是变更土地所有权，而是变更土地使用权。这一点要注意，土地所有权国有制和土地所有权私有制国家的土地产权法律，有着本质上的区别。
5．城市房地产管理法规定统一的房地产土地用途变更
城市房地产管理法第44条规定“房地产转让合同与土地使用权用途的变更”，相关的权利交接、对接手续如何办理：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方市、县人民政府规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”
以出让方式取得土地使用权的，即以招标、拍卖、挂牌或者协议出让取得土地使用权的建设单位，以出售房屋、建筑物谋利。该项房屋、建筑物转让以后，土地使用权一同转让给业主即“受让人”。受让人如果需要改变土地用途，不再与房屋、建筑物的出让人即建设单位发生关系，而需与有关人民政府规划行政主管部门进行联系与审批、履行手续、增交土地使用权出让金。
应当注意的是，以划拨方式取得土地使用权的，如果改变土地用途，将非经营性用地变更为经营性用地，同样地需与有关人民政府规划行政主管部门进行联系与审批、履行手续、增交土地使用权出让金。譬如，城市房地产管理法第40条“以划拨方式取得土地使用权的房地产转让”的规定，就有相关的内容。
6．闲置土地管理办法对于无理闲置土地者的处罚
对于擅自变更土地用途的当事人，可以依据土地管理法等法律追究其法律责任。问题的另外一面，有的人通过合法或者非法途径取得大量的建设用地，或为圈地牟取暴利，或无经济实力却大量开发建设用地，于是就导致大量闲置的建设用地，浪费了宝贵的土地资源，这个问题在全国很普遍、也是很严重的。国家在不断加强土地管理与房地产政策调控力度基础上，加强闲置土地的管理。
1999年4月26日国土资源部出台了《闲置土地管理办法》，2011年底已经修改，目的在于对于闲置土地的当事人进行更大程度上的约束，同时分清政府的义务与原因。
《闲置土地管理办法（修订草案）》第17条第1款规定的“土地闲置满1年的，由县级以上地方国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向土地使用者下达《征缴土地闲置费决定书》，按土地出让或者划拨土地价款的20%征缴土地闲置费”；第2款中“未动工开发建设，土地闲置满2年的，由县级以上地方国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，……无偿收回土地使用权”的规定，实际上是与旧《办法》第4条的内容差不多。修订草案将由旧办法的11条增加至34条，其中关于国土资源管理公职人员的违法责任增加了2条。
对于无理闲置土地者的处罚的规定，国外早已有立法例。如德国基本法和俄罗斯土地法都有同样的立法例。某种程度上说，他们的法律更加严格，不仅仅是建设用地闲置2年以上“由政府收回建设土地使用权（甚至于土地所有权）”，而且还包括农用土地使用权甚至于土地所有权在内。
二、刑法司法解释对于土地用途管制的规定
我们学习物权法，感到了这种普通法温柔敦厚、循循善诱的一面，一些物权法权威解读文本、教科书和通说上，只是轻描淡写地游说变更土地用途登记生效的重要性与必要性，没有讲到土地用途管制制度的严重性。
新刑法包括刑法司法解释，完全是另外一副面孔示人的。其是铁面无私的黑脸包公，斩钉截铁、雷厉风行才是他们的政治本色。所谓刑法，最集中、最突出的是财产刑法。而财产刑法最集中、最突出的土地资源刑法。在全国风起云涌轰轰烈烈的征地、圈地运动中，破坏土地资源罪一跃而超过了最突出的走私罪、毒品罪甚至于贪污受贿罪，成为罪案的明星。那些非法占用农用地改为建设用地的，那些非法改划拨地、享用地为有偿使用的，那些随意改变土地用途的，全都一夜暴富，几乎都成为新兴的资本家、亿万富豪。那些私自买卖土地、倒卖土地使用权的，私自买卖、倒卖一片土地就成了千万富翁、亿万富豪。在他们为非作歹、肆意妄为、鲸吞豪夺、欺上瞒下之时，正是国家利益、集体利益和群众利益遭受严重损害之日。
联合国电台及网站2008年7月曾经呼吁，全世界掀起了圈地、霸地风暴，弱势者利益不保！你看，“破坏土地资源罪”成了整个地球村的大瘟疫，严重到什么程度了呢？！
《最高人民法院关于破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2000]14号）共9条，采取量化的办法，对于以下“破坏土地资源”进行分类处理。
1．买卖或倒卖土地罪。对于非法转让、倒卖基本农田5亩以上的，基本农田以外10亩以上的，其他土地以外20亩以上的，非法获利50万元以上的，对于情节恶劣、后果严重的，属于“情节严重”。
2．买卖或倒卖土地罪。对于相当于第1条两倍以上的土地面积，非法获利两倍以上的，属于“情节特别严重”。
3．非法占用耕地罪。亩数、非法所得相当于第1条。
4．徇私舞弊罪、滥用职权罪。违法批地、违法登记入罪。
5．徇私舞弊重罪、滥用职权重罪。严重违法批地、违法登记入罪。
6．徇私舞弊罪、失职渎职罪。非法低价出让国有土地使用权罪。
7．徇私舞弊重罪、失职渎职重罪。非法低价出让国有土地使用权重罪。
8．单位非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪。
9．数罪并罚。
其他法律规定，此处从略。
相关法律：物权法第140条
相关名词：
〖土地用途变更〗〖土地用途变更的法理基础〗
字数：3888字
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