20世纪90年代，我国开始建立市场经济体制和现代企业制度，经济社会由计划经济向市场经济加速转型，国内生产总值（GDP）连续数年以10%以上的速度增长，大批国有企业改制上市，资本市场迅速发展，整个社会充满了生机和活力，呈现了欣欣向荣的景象。然而，进入90年代末期，在我国资本市场高速发展的同时，也出现了一些不尽如人意的现象，以“琼民源”为代表，连续出现了包装上市、会计造假以及转移资金、投资移民、公款炒股等恶性案件，加之亚洲金融危机，对我国资本市场和市场经济带来了负面影响，引起了社会各有关方面的广泛关注。1996年，财政部发布《会计基础工作规范》，要求各单位进一步建立健全包括但不限于内部牵制制度的内部会计管理制度。1997年，财政部发布实施了第一项具体会计准则——关联方及其交易的披露，旨在吸取“琼民源”等教训，遏制企业改制上市中利用关联交易进行会计造假等行为；此后陆续发布了若干具体会计准则。朱镕基同志“不做假账”的题词和建立国家会计学院的决策主要是基于上述背景。根据当时的经济环境和国务院领导的指示精神，启动了《会计法》的第二次修订工作。1999年10月31日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订通过了《会计法》。第二次修订通过的《会计法》在一些重大问题上实现了突破，其中之一涉及会计控制问题。修订后的《会计法》第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（一）记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（二）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；（三）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（四）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”上述加强单位内部会计监督的法律要求，体现了内部会计控制的本质。此外，《会计法》还特别明确了单位主要负责人应当对本单位的会计工作和财务报告的真实性负责。这一时期，财政部会计司在全国范围内组织开展了大规模的《会计法》宣传培训和执行情况检查。
一、“如何加强单位会计控制”
在《会计法》的宣传培训工作中，我们编写了《单位负责人会计法必读》一书，“如何加强单位会计控制”成为其中的重要组成，其内容概要如下：
（一）对本单位实行严格的内部会计控制制度，强化内部管理
1.什么是内部会计控制
内部会计控制是内部控制的主要组成部分，是经济社会发展到一定阶段的产物，其内容是以会计控制为核心强化单位内部管理、对外满足社会需要而不断丰富和发展起来的。内部会计控制的初始阶段为内部牵制，其主要特点是以任何个人或部门不能单独控制任何一项或一部分业务权力的方式进行组织上的责任分工，从而使该项业务权力通过发挥其他个人或部门的职能进行交叉检查或交叉控制。内部牵制基于这样一种假设，即：两个或两个以上的个人或部门无意识地犯同样错误的机会是很小的，有意识地合伙舞弊或作假的可能性也是很小的。内部牵制侧重于单位组织分工的控制，是内部控制的最初形式。
随着经济的发展，在内部牵制的基础上产生了内部控制。
内部控制是一个综合的术语，有着极为丰富的内涵。当时认为：内部控制是指一个单位的各级管理层，为了保护其经济资源的安全、完整，确保经济和会计信息的正确可靠，协调经济行为，控制经济活动，利用单位内部分工而产生的相互制约、相互联系的关系，形成一系列具有控制职能的方法、措施、程序，并予以规范化、系统化，使之成为一个严密的、较为完整的体系。
内部控制按其控制的目的不同，可分为会计控制和管理控制。会计控制是指与保护财产物资的安全性、会计信息的真实性和完整性以及财务活动的合法性有关的控制；管理控制是指与保证经营方针、决策的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性、效果性以及经营目标的实现有关的控制。会计控制与管理控制并不是相互排斥、互不相容的，有些控制措施既可以用于会计控制，也可用于管理控制。
2.内部会计控制的目标
早期内部控制的目标是比较狭隘的，多局限于资金和财产的保护，防止欺诈和舞弊行为。
（1）保护单位各项资产的安全和完整，防止资产流失。保护资产一般指对本单位的现金、银行存款和其他货币资金，支票、汇票、合同等重要单据证明，股票、债券等有价证券，商品、产品以及其他重要的实物资产的安全和完整进行保护。资产管理混乱，就可能被盗或占为己有，或者被滥用、损坏。如果一个单位出现资产经常被盗或流失，就足以说明该单位缺乏科学有效的内控制度。管理层包括高级管理人员在内，单靠其道德水平和觉悟水平的自我约束是远远不够的，必须受到本单位内部控制的约束，这是现代科学管理的要求。
（2）保证业务经营信息和财务会计资料的真实性、完整性。对一个单位的管理层来说，要实现其经营方针和目标，保护资产，需要通过各种形式的报告及时地占有准确的资料和信息，以便作出正确的判断和决策。这些资料和信息主要包括两大类：一类是经营管理及业务活动方面的报告信息，这些报告信息往往没有固定格式，具有灵活性和及时性的特点，在会计上属于管理会计的范畴。现阶段，会计人员应当在管理会计方面有所作为，多做贡献。一个优秀的领导者，在当前激烈的市场竞争环境下，迫切需要随时掌握本单位各个环节经营活动的信息。这些信息的真实性和可靠性需要通过内部控制得以实现，因为虚假的信息会导致管理层的决策失误。另一类主要指财务会计报告。财务会计报告在国家统一的会计制度中规定了固定的格式和内容，比如资产负债表、损益表、现金流量表和财务情况说明书等。这类报告主要有两方面的作用，一方面是单位对外部如股东、债权人以及政府有关方面提供，以便有关方面进行正确的投资、贷款和其他决策。另一方面，这类报告对本单位管理层加强经营管理也是至关重要的，一个精明的领导者应当对本单位的家底了如指掌，通过阅读财务会计报告能达此目的。
除上述之外，保证单位内财务活动的合法性也是内部会计控制的目标。财务活动是指有计划地筹集、运用和分配资金的活动。单位内各项经营活动，都要借助于财务活动来完成。因此，《会计法》明确规定，各单位要认真执行国家统一的会计制度。要求对单位的财务活动进行全面的控制，保证各项财务活动符合国家有关法律和国家统一会计制度的规定。在我国，任何单位和个人违法违规的生产经营和财务活动都是不允许的。
3.内部会计控制的局限
良好的内部会计控制虽然能够达到上述目标，但无论内部会计控制的设计和运行多么完善，它都无法消除其本身所固有的局限。这种局限性也必须明确并加以预防。主要表现为：
（1）受成本效益原则的局限。管理层在设计和实施某项内部控制时，必然要权衡强化内部控制的利弊得失，如果增加控制环节过于降低办事效率，就有可能会放弃设计或实施这项内部控制。
（2）如果负有不同责任的职员忽视控制程序，错误判断，甚至相互勾结、内外串通舞弊等，往往导致内部控制失灵。
（3）管理人员滥用职权，逾越控制，对设置或实施的内部控制不予理睬，也会使建立的内部会计控制形同虚设。
（二）怎样建立和实施内部会计控制
通常情况下，—个单位要实行内部会计控制，重点应当在组织结构及职责分工、授权批准、会计记录、资产保护、职工素质、预算管理和报告制度等诸多环节组织实施。在实际工作中，各个单位都不同程度地建立并实施了内部控制。但是，根据内部控制的目标和现代管理的要求，需要不断地加以改进和完善。
1.组织结构控制
组织结构是一个单位进行计划、协调和控制经营活动而必须建立的整体架构及职责分工的框架体系。实行内部控制首先要从本单位的组织结构开始。单位的组织结构主要包括：确定本单位的组织形式，明确相关的管理职能和报告关系，并为每个组织单位内部划分责任权限。
根据内部控制的要求，单位在确定和完善组织结构的过程中，应当遵循不相容职务相互分离的原则。所谓不相容职务，是指那些如果由一个人或一个部门担任，既可能弄虚作假，又能够自己掩盖其舞弊行为的职务。单位的经济活动通常可以划分五个步骤，即：授权、签发、核准、执行和记录。一般情况下，如果上述每一步骤由相对独立的人员（或部门）实施，就能够保证不相容职务的相互分离，便于内部控制作用的发挥。
党的十五届四中全会的决定（以下简称《决定》）指出，公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责。形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。所有者对企业拥有最终控制权。董事会要维护出资人权益，对股东会负责。董事会对公司的发展目标和重大经营活动作出决策，聘任经营者，并对经营者的业绩进行考核和评价。发挥监事会对企业财务和董事、经营者行为的监督作用。国有独资和国有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会，董事会和监事会都要有职工代表参加；董事会、监事会、经理层以及工会中的党员负责人，可依照党章的有关规定进入党委会；党委书记和董事长可由一人担任，董事长、总经理原则上分设。
实践证明，国有大中型企业的公司制改革，最重要的环节是要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。公司治理的本质是解决由所有权和控制权相互分离而产生的代理问题，因此公司治理结构的核心是处理好作为委托人的股东代表董事会和作为代理人的经理之间的关系，包括董事会如何有效地激励和监督约束经理人员。
（1）股东会。
股东会或股东大会是公司的最高权力机构。股东会选举董事会。股东会和董事会之间是一种信任托管关系。董事会一旦接受股东会的信任与委托，经营公司的法人财产，就成为公司的法定代表人，成为股东利益的代表。股东投了信任票选举董事会以后，就不再干预公司的管理事务，也不能随意解聘董事。但股东仍有以下权力：按股分红权，审议董事会对重大事项报告包括财务报告时的投票权，在董事玩忽职守不能尽责时的起诉权，股权转让权等。股东会即所有者对公司拥有最终控制权。
（2）董事会。
董事会是由股东会或股东大会选举产生的，董事会受股东会委托，向股东会负责，对公司的发展目标和重大经营活动作出决策。经济合作与发展组织（OECD）提出，公司董事会除了要代表股东的利益以外，还要代表利害相关者——公司员工、债权人、供应商等的利益。这就对董事会提出了更高的要求。在目前中国的条件下，董事会应强调代表出资人的利益。
董事会的人员构成决定着董事会的作用和质量。考虑到目前中国不少公司的首席执行官（总裁、总经理）是由董事兼任的，为使董事会具有独立性，董事会中要有一定比例的外部董事（最好过半数），如大股东（核心股东）或其他代表、投资基金和银行的代表。这些外部董事不属于公司的雇员，他们领取的薪水不进入公司的成本，而应从公司利润中支付；或者只领取一定的津贴亦称“车马费”，表明不是雇佣关系。外部董事同公司雇员（包括内部董事，经理层）不能有亲属关系，或过去雇员、咨询人员的关系等，以免产生合谋行为。内部董事主要搞营运，外部董事主要搞监管。为了使外部董事真正懂事，最好找那些熟悉公司主要业务、有经验的人参加；还可聘请经济管理、财务、法律专家参加。
为了强化董事对公司的监管，董事会可考虑成立审计、报酬和提名委员会。审计委员会专司对公司财务的审计，包括年度财务报告和中期财务报告；报酬委员会主要对内部董事和经理的报酬提出建议；提名委员会则是对董事提出人选。这些专门委员会一般不宜让内部人参加，即不宜由属于公司雇员的人参加，以避免还是内部人说了算。一些市场经济国家的经验证明了这一点。
公司董事一般应拥有本公司一定数量的股票或股权，以增强董事会对股东的责任感，如在美国一般认为公司董事拥有至少十万美元的本公司股票，就属于能增强对股东的责任感的最低标准。还有，董事最好都不是领取养老金者，以增强他们对本职工作的责任心。董事长和总经理能否一人兼任？目前看法不一，各国做法也不一样。董事长主要代表股东的利益，而总经理是具体管理公司事务的执行人员。对私营企业来说，兼任并不存在什么障碍，主要看兼任还是分设效率更高。日本董事会几乎全部由支薪经理的内部人员组成；美国80%的上市公司董事长与首席执行官一人兼任；与此不同，德国公司的董事长和总经理是分设的；英国70%以上的上市公司的董事长和首席执行官是分设的。中国的实践表明，对国有或国有控股公司来说，董事长与总经理还是分设为好，因为两者兼任经常会诱导“内部人控制”，难以纠正所有者或其代表缺位的偏向。因此，《决定》指出，对国有企业进行公司制改革，董事长、总经理原则上分设，目的在于实现有效制衡。公司的法人代表只能是董事长，而不能是总经理。
（3）监事会。
监事会作用很重要。但实际上，一些国有和国有控股公司监事会没有很好地发挥监督本公司经济活动和财务系统的作用。一度实施的稽察特派员制度主要是事后监督，要有效地进行过程监督，就要强化监事会的监督功能。要增加外派监事进入监事会，结合由出资人代表机构委派财务总监等一起，加强对公司财务、董事、经理层等的监督，确保国有资本及其权益不受侵犯。还要注意发挥金融市场、产品市场等外部压力对企业的监督作用。
（4）处理好“新三会”与“老三会”的关系。
国有企业在进行规范的公司制改革过程中，特别是在建立和完善法人治理结构时，比较普遍碰到企业原有“老三会”即党委会、工会和职工代表大会应如何对待的问题。据统计，80%以上的国有控股公司都既有“新三会”即股东会、董事会和监事会，又有“老三会”。我们要按《公司法》办事，治理公司事务；同时，要尽可能同“老三会”相结合，发挥“老三会”的作用。这也许可以说是国有企业进行公司制改革中的中国特色。
《决定》对如何处理好“新三会”和“老三会”的关系作出了原则的规定。其中一个重要的原则可以概括为双向进入。即在国有独资和国有控股公司中，党委负责人和职工代表可以通过法定程序进入董事会，以便形成对重大问题统一决策的机构，所有重大问题在董事会统一决策不是多头决策。党委成员和职工代表还可按法定程序进入监事会，强化监督机制。另一方面，董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人，也可依照党章和有关规定，进入党委会。
深圳市委原来管一百多家国有企业的领导班子，千余名国有企业领导干部都要经市委常委讨论任命。进行公司制改革后，1996年起，深圳市对原有的国有企业领导人员管理体制进行了重大调整。按照党管干部原则和《公司法》的要求，市委管住、管好大企业领导班子，只管三家资产经营公司、地方金融机构及驻香港深业集团等9家企业的领导班子。其余市属企业领导人员和管理权限下放到资产经营公司，按照下管一级的原则逐级管理，将总经理的任免权真正交给企业的董事会，另一种相似的做法是，凡涉及公司董事会成员和经理人员任免选拔事项，由公司所在地党委和政府人事部门提出建议，最后按《公司法》程序决策，公司党组织主要起保证监督作用。由此看来，无论采取哪种做法，最重要的是按法定程序办事，符合规范的要求。
（5）经理。
重视董事会并不意味着轻视经理层的作用。经理层负责公司营运和日常工作。一个企业搞得好不好，总经理是否有强烈的事业心和责任感，是否熟悉本行业务，是否善于经营管理，至关重大。应当建立经理人员市场选聘制度，选聘权归公司董事会，改变由政府部门对董事长和总经理“一纸任命”的陈旧做法。外部市场对经理人员的压力是巨大的，它像一条无情的鞭子，逼迫经理人员努力再努力，搞好公司的生产经营，并真正做到能上能下，能进能出。与此同时，应建立对经营者的激励与约束机制。对业绩好的经营者给予奖励，如可继续试行经理人员年薪制、持股分红等。另一方面，相应建立必要的约束机制，如对经理人员实行任期经济责任审计等。
总经理可以聘任若干副总经理，协助总经理工作。公司下设若干职能部门，设置部门经理，包括人事、财务、供应、生产、销售、技改、审计等。其中，根据内部控制的要求，内部审计是非常重要的，它不仅仅是对本单位的财务活动进行审计，也不仅仅是配合外部审计部门的工作，更重要的是履行内部控制检查的职能，是总经理的重要参谋助手。因此，审计部门配备的人员要专业化、素质高，而且该部门应直接对总经理负责，监督各职能部门的工作。设有生产实体的公司，还应聘任工厂的厂长，厂长聘任车间主任，车间主任聘任班组长。然后明确各个管理层次的职责权限、工作分工、工作标准和要求。
2.授权批准控制
授权批准是指单位在处理经济业务时，必须经授权批准以进行控制。在公司制企业中，一般由股东会授权给董事会，然后再由董事会授予企业的总经理和有关管理人员。企业每一层的管理人员既是上级管理人员的授权客体，又是对下级管理人员授权的主体。
授权批准的形式通常有一般授权和特别授权之分。一般授权是对办理常规性的经济业务的权力、条件和有关责任者作出的规定，这些规定在管理部门中采用文件形式或在经济业务中规定一般性交易办理的条件、范围和对该项交易的责任关系。在日常业务处理中可以按照规定的权限范围（包括制定产品销售价格的权力、购买固定资产的权力以及招聘员工的权力等）和有关职责自行办理。特别授权，指受权处理非常规性交易事件，比如重大的筹资行为、投资决策、资本支出和股票发行等，特别授权也可用于超过一般授权限制的常规交易。
内部控制要求明确一般授权和特别授权的责任和权限，以及每笔经济业务的授权批准程序。企业的经济业务既涉及企业与外单位之间资产与劳务的交换，也包括企业内部资产和劳务的转移和使用。因此，每笔经济业务都会有一系列内部相互联系的授权批准程序。
在实际工作中，有的公司、企业处理经济业务，实行“一支笔”审批的做法。这种做法与内部控制中授权批准控制的原则和要求不一致，应当予以改革和完善。实践证明，权力是要受到制约的，失去制约的权力极易导致腐败。
3.会计记录控制
会计记录反映经济业务的发生、处理和结果。会计记录控制的要求是保证会计信息反映及时、完整、准确、合法。
（1）建立岗位责任制。实行会计记录控制，要从会计人员岗位责任制开始，对会计人员进行科学的分工，使之形成相互分离和制约。比如，就一个企业而言，一般应当设置会计机构负责人岗位、出纳岗位、材料物资核算岗位、工资福利核算岗位、成本核算岗位、费用核算岗位、收入利润核算岗位、债权债务核算岗位、固定资产核算岗位、投资核算岗位、资金岗位、纳税申报岗位、稽核岗位、总账岗位、财务报告岗位、会计档案岗位等。各单位可以根据本单位的实际情况，实行一人多岗或一岗多人，但出纳岗位一般应当分设，出纳人员不得兼管稽核、债权债务和会计档案保管工作。
（2）对会计凭证进行编号。经济业务一经发生，就应对记载经济业务的所有凭证进行连续编号，包括原始凭证和记账凭证。销售发票、支票、结算单、入库单、出库单等重要的原始凭证，在印制时就已连续编号，收款凭证、付款凭证和转账凭证等记账凭证也都必须连续编号。凭证编号是会计凭证的重要内容，检查所有编号凭证是否按照规定进行处理是保证会计信息完整性的重要措施，它可以防止经济业务的遗漏、重复，并可根据连续编号的凭证是否有缺号，揭示某些弊端和问题。
（3）进行复式记账和科学的凭证传递程序。复式记账是国际通用的科学的记账方法，根据复式记账的原理，各单位每发生一笔经济业务，必须在两个或两个以上的账户中进行记录，而且这些账户往往是由会计人员分工记载的，这样，对每一笔经济业务，通常需要由两个或两个以上的会计人员经办、记账。比如企业收入一笔银行存款，一方面记入银行存款账户，同时要记入相关的其他账户，如果是销售收入，就应在记录银行存款的同时，另记入收入账户，在实际工作中，银行存款和收入是分别由两个会计岗位来完成的；如果是付出一笔款项用于购买原材料，一方面记入银行存款的减少，同时记入原材料的增加，而存款的减少和材料的增加也是分别由两个会计岗位来完成的。依此类推，无一例外。
在复式记账的原则下，一些记账凭证往往要通过两个或两个以上的会计人员记账，这样，经济业务的会计凭证必须要建立科学的传递程序，使单位的所有会计证在会计人员之间形成相互分离和制约。
（4）总账及编制财务会计报告。按照会计原理，各单位的经济业务登记入账以后，每一笔经济业务通过复式记账，不仅要记入总账，而且要记入相关的明细账，会计上称之为总账与明细账的平衡登记。实际工作中，登记总账和编制财务会计报告一般由专职会计人员或由会计机构负责人负责，而明细账的记录则由若干人分工负责，这样，总账记录要与其所属的相关明细账核对相符，从而使总账与其所属的明细账之间形成一种控制关系；通过财务报告与账簿记录的核对，使财务会计报告与总账、有关明细账之间也形成一种控制关系。
（5）定额备用金控制。定额备用金制度是用来构建内部控制的另一种方式。常用的例子是由使用部门负责一定数额的零用现金以备支付零星款项，然后根据发票和收据等报销后，再补足到规定的现金数额。这种制度同样可以用于建立对企业分支机构或各部门的现金控制。
4.资产保护控制
资产保护控制主要包括接近控制、定期盘点控制等。
接近控制主要是指严格限制无关人员对资产的接触，只有经过授权批准的人员才能够接触资产。接近控制包括限制对资产本身的直接接触和通过文件批准的方式对资产使用或分配的间接接触。一般情况下，现金、银行存款、其他货币资金、有价证券和存货等变现能力较强的资产必须限制无关人员直接接触，比如，货币资金的收支管理只能限于特定的出纳员，支票等重要票据的签发，必须是单位指定的负责人；个人印章必须是有关人员自己保管，严禁代管；股票、债券等有价证券必须确保两人以上同时接触的方式加以控制；存货的实物保护可以由专职的仓库保管员控制，对一些特殊的存货还应采取一些必要的其他保护措施。间接接触可通过保管、批准、记录及不相容职务的分离和授权批准控制来达到。
定期盘点是指定期对实物资产进行盘点，并将盘点结果与会计记录进行比较，盘点结果与会计记录如不一致，可能说明资产管理上出现错误、浪费、损失或其他不正常现象。为了防止差异再次发生，应当进一步加强资产保护控制。
从广义上说，资产保护控制，包括实物的采购、保管、发货及销售等各个环节。
5.职工素质控制
职工素质控制包括单位在招聘、使用、培养、奖惩等方面对职工素质进行控制。建立对职工的培养、选拔、管理、考核、监督的办法，并逐步实现制度化、规范化。
（1）招聘是保证单位的职工具备应有素质的重要环节。积极探索适应现代企业制度要求的选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来。单位的人事部门和用人单位应当共同对应聘人员的素质、水平、能力等有关情况进行全面的测试、调查、试用，以确保受聘人员能够适应工作的要求。
（2）对于录用后的员工要实行考核晋升、培训、休假、轮岗，彻底打破平均主义的分配制度。实践证明，平均主义的分配制度只能是保护落后，培养“懒汉”，造成高素质人力资源的流失。改革开放以来，深圳经济特区经济的高速发展，在很大程度上得益于高薪引进高素质人才、改革分配制度、打破平均主义“大锅饭”体制。近期，深圳又在对高级管理人员进行年薪制的改革试点。这足以说明他们非常重视高素质人才对本单位的发展所起的关键作用。
（3）注意人力资源的合理配置，积极推行优胜劣汰的市场机制。十五届四中全会决定指出，“要逐步形成优胜劣汰、经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减、技术不断创新、国有资产保值增值等机制”。改革开放初期，我们引进外资，开办外商投资企业。人们普遍认识到，这类企业劳动强度大，经济效益好，工资也高于其他企业若干倍，真正体现了多劳多得的原则，劳动者的积极性普遍提高，使企业充满生机和活力，其中一个非常重要的原因，就是在职工素质控制中采用了优胜劣汰的用人机制。社会的发展正在进入知识经济时代，一个单位、一个地区乃至一个国家的经济发展速度在很大程度上取决于人才的竞争。谁拥有知识、拥有人才，谁就能够控制经济和现实世界。如何拥有知识人，提高现有员工素质，促进人力资源的合理配置，积极推行优胜劣汰的用人机制是至关重要的。
（4）在引进人才、改革分配制度、推行优胜劣汰机制的同时，还要实行良好的管理方式。单位内人才的价值受管理方式的影响，如果管理层重视对单位内职工的投资、管理和使用，合理配置组织内的人才资源，职工所创造的价值必然会增加；忽视职工是社会的人的因素，除了物质和金钱需要外，还有社会、心理、精神等方面的需求，不尊重作为人力资源载体的职工的人性和心理需要，必然会造成人力资源价值的不充分发挥，甚至损失和浪费。尤其是在靠智力而非汗水获得利润的时代，职工的价值对管理方式的敏感程度将会越来越强烈。
6.预算控制
预算控制是内部控制的一个重要方面。在西方市场经济国家，公司、企业都非常重视预算控制的作用。经过批准的预算就是法令，企业内部的各个职能部门和单位都必须严格履行，完不成预算，将要受到处罚。近年来，我国的一些企业十分重视预算控制在市场经济条件下的作用，并将预算控制应用于生产经营的各个环节。预算控制也是一个系统，该系统的组织由预算编制、预算执行、预算考核等构成。预算控制的内容可以涵盖单位经营活动的全过程，包括筹资、采购、生产、销售、投资、管理等诸多方面；也可以就某些方面实行预算控制。
在实际工作中，预算编制不论采用自上而下或是自下而上，其决策权都应落在内部管理的最高层，由这一权威层次进行决策、指挥与协调。预算的执行层由预算单位组织实施，并辅之以对等的权、责、利关系，内部审计部门负责监督预算的执行。通过预算的编制和实施，检查预算的执行情况，比较分析内部各单位未完成预算的原因，并对未完成预算的不良后果采取改进措施。
7.编制业绩报告控制
业绩报告也称责任报告，是单位内部各级管理层掌握信息、加强内部控制的报告性文件，也是内部控制的重要组成部分。
如前所述，业绩报告是为单位内部控制服务的，属于管理会计的范畴，因此，编制业绩报告必须与单位内部的组织结构和其他控制方式相结合，明确反映各级管理层负责人的责任。报告的种类和格式由各内部单位根据各自的实际情况自行设计，可以由财会人员负责，也可由财会、业务和管理人员共同来完成。业绩报告可以有日报、周报、月报、季报、年报等，并通过文件的形式予以规定。无论是反映哪一个管理层的业绩报告，报告的格式和内容都必须是简明易懂，避免繁琐哲学、过于专业化而缺乏实效。
单位各级管理层所需的业绩报告，在报告的频率和繁简方面应有所不同。一般应遵循金字塔原则，以本单位的经济体系为依据，由低层向高层逐级定期报告内部控制的实施及责任的履行情况，差异的说明及改进措施和意见。
实际工作中，一些单位的会计机构、会计人员经常抱怨单位负责人不重视财会工作，不可否认这种现象的存在，但也与会计机构和会计人员本身没有能够积极主动地、经常性地为管理层及时提供通俗易懂的业绩报告、为改善本单位的经营管理和提高经济效益服务有关。
（三）内部控制的检查与评价
一般情况下，内部控制的检查与评价是通过内部审计来完成的。内部审计作为本单位最高管理层的代表，其主要职责是协助单位的最高管理层，使其能够有效地履行管理职责，是对内部控制执行情况的一种监督形式，可以理解为对内部控制的控制。内部审计的结论只能作为本单位改善经营管理的参考，对外不起鉴证作用。单位内部审计的职责决定了其机构必须独立于被审计单位，直接向最高管理层负责并报告。
内部审计在履行对内部控制进行检查和评价时，通常情况下，应按以下程序和步骤进行：
1.确定被审计单位内部控制的标准。在对被审计单位的内部控制进行评价前，必须汇集国家有关方针、政策、法律制度以及单位内部的一系列内部控制文件，结合本单位的实际情况形成内部控制的标准。内部审计将根据标准对被审计单位的内部控制的现状进行检查和判断。
2.检查、判断被审计单位内部控制的健全情况。内部审计应通过检查被审计单位内部控制系统的现状与事先确定的标准进行对照，确认内部控制措施是否已经采用，对照发现的控制缺陷，应加以记录、归类、汇总，并说明控制缺陷可能产生的弊端以及对整个控制系统的影响。在分析被审计单位控制缺陷及潜在影响的基础上，即可对被审计单位内部控制的健全性作出评价。
3.测试被审计单位内部控制的有效性。内部审计测试内部控制的有效性的方法主要采用定性的统计抽样检查，在抽样检查中，内部审计应当科学地选定具有代表性的测试样本，借以正确判断被审计单位内部控制的质量状况。
4.写出内部控制的检查与评价的最终报告。内部审计人员在其最终报告中，可能要提出若干具体的调查结论、意见、评价和建议，以供单位最高管理层采纳，同时也要送交被审计单位的管理人员以改进内部控制。
（四）实施购销比价管理的内部控制案例
山东潍坊亚星集团有限公司结合企业自身特点，大胆探索深化国有企业改革的新路子，建立了以财务管理为中心的企业运行新机制。同时，在物资采购和产品销售上实施了购销比价管理的内部控制，每年节约采购资金上千万元，使产品的制造成本逐年降低，企业经济效益连年增长。1999年上半年，当时的国家经贸委在该厂召开现场会推广他们的“购销比价管理”经验。
购销比价管理就是在采购与销售两个环节上，采用“价格比较”，对经营的全过程进行动态监控，力争在满足本企业质量需求的前提下实现低成本采购，在满足用户质量需求的前提下争取较高价位销售。也可以说，购销比价管理就是把发生在工厂外部所谓“神秘”的购销环节，纳入到企业内部来进行监督控制。购销管理中隐蔽的权力公开化，集中的权力分散化，最大限度地堵塞企业物资和资金管理中的漏洞，以求实现企业最大的经济效益。
购销比价的基本做法，概括起来说，就是控制网络化、管理制度化、运作程序化。
1.控制网络化
建立控制网络是比价管理的组织基础，这个网络纵横交叉、相互联系又相互制约。建立控制网络应遵循四条基本原则：一是合理分工与相互制约原则；二是不相容职务分离原则；三是协调原则；四是责任原则。亚星集团公司建立的网络分为三个到位：
一是领导到位。按照责任明确的原则，成立由总经理亲自挂帅任组长、有关副总经理和职能部门负责人参加的价格监控领导小组，形成集体研究，民主决策的工作制度。
二是机构到位。首先在审计处增设了专职的物价科，让其独立行使物价管理职能，不受外界及任何人的干扰。其次，按照合理分工与相互制约的原则，明确了计划、购销、质检、仓储、审计、财务、考核和服务等职能部门在购销比价管理中各自的职责范围。
计划处是采购和销售计划的制定和控制部门，主要职责是编制采购和销售计划。经营综合处主要职责是进行市场调研和信息处理等服务工作。
销售处是销售价格的执行和控制部门，主要职责是实施销售业务并提出销售价格建议，严格执行和控制产品的最低限价。
供应处是采购物资价格的执行和控制部门，主要职责是实施采购业务，并提出采购价格建议，严格执行和控制采购物资的最高限价。
设备处是成套和大型设备及备品备件采购价格的执行和控制部门，主要职责是负责采购询价和招标投标、控制采购设备的质量和价格。
质检处是购销物资的质量检验部门，主要职责是准确和及时地提供客观公正的质量检验报告，对物资的价格进行评价。
物管处是物资入库前的综合监督管理部门，主要职责是对购销物资进行数量、质量的综合监督控制，防止超储积压和资金不合理占用。
审计处是购销比价管理的常设专门机构，负责制定企业内部价格管理制度并对购销全过程进行事前、事中和事后的监督控制。其主要职责是：制定产品销售价格、收费标准和采购物资控制价格，对超出控制价格的采购行为有否决权；检查、处理违反公司价格规定和损害公司利益的行为；参加各种物资订货会，建立价格监控台账，将大宗物资的采购价格和产品销售价格输入微机进行追踪管理，开展价格信息服务；每月向总经理报告公司的物价执行情况。
财务中心是购销比价管理动态控制的最终监督部门，主要职责是对购销业务的全过程实施财务管理。
企管处是购销比价管理的综合考核部门，主要职责是依据价格执行情况对各职能部门进行考核，并落实奖惩措施。
三是人员到位。在审计处物价科配备了对购销比价管理业务十分熟悉的人员。在其他关联的职能部门也配备了具有较高的业务素质和优良思想品质的工作人员。
2.管理制度化
市场经济是法制经济。在企业内部，搞好制度建设是实施购销比价管理的工作基础。亚星集团公司制订的《物价管理条例》是购销比价管理的基本法，对产品销售价格和采购物资价格的管理以及奖惩办法进行了规范，它明确了价格的审定方法，包括权力、责任、范围、内容和考核办法等。对产品销售和物资采购的价格实行分级分权管理，是“集中权力分散化”的具体表现。
《条例》规定：产品销售最低限价的制定程序和权限，首先由销售部门于每月25日提出价格建议，并在经营公司调度会上讨论，由经营经理在月末再提交总经理办公会研究确定，经总经理批准后于每月30日下达次月产品销售最低限价表，转发有关副总经理和经营公司、财务、审计等部门，由经营公司执行；出口产品的销售价格，由外经处提出建议，经总经理批准后，下达出口产品的销售价格表，送发有关副总经理和外经、财务、审计等部门，由外经处执行；残、损、废次产品物资的处理价格权限，由物管处、审计处、设备处联合提出价格评估建议，经总经理批准后执行；有关部门的收费，都要建立收费标准，并经审计处物价科审核，报分管副总经理批准，下发有关部门执行；任何部门和个人都应无条件执行销售价格表中确定的最低限价，不得超过权限擅自降低价格；各销售部门掌握的市场商品价格信息，必须及时反馈到有关部门和公司领导，为制定下期产品销售价格提供依据；各销售部门的年度销货合同及执行情况报审计处物价科备案，接受监督检查。同样，《条例》也对物资采购作出了明确规定，明确了主要生产消耗物资的最高控制价格权限。首先由物资采购部门于每月25日提出价格建议，并在经营公司调度会上讨论，由经营经理在月末再提交总经理办公会研究确定，经总经理批准后下达最高控制价格表，印发有关副总经理和供应、财务、审计等部门，由采购部门执行；对主要生产消耗性原料，应签订采购合同，并标明质量标准，严格进行检验。审计处物价科在接到发票及质量合格证明后，开具《采购物资审核通知单》，到财务中心进行结算。对达不到质量验收标准但尚可使用的，须按商定的下浮价格结算。生产消耗性辅助材料的最高控制价格权限，由分管经营的副总经理审批。设备、机电、建材、备品备件、低值易耗品、劳保用品、办公用品等物资的最高价格控制权限，每种单价5000元以下物资的定价权由部门处级负责人审批；5000元至30000元物资的定价权由分管副总经理审批。30000元以上物资的定价权由总经理审批。对超出价格审批权限范围擅自采购的，审计处物价科对此采购行为可以否决。凡采购单项30000元以上的大型设备和成套设备，必须进行公开招标，除向审计处物价科提供完善的主合同外，还应提供由生产、技术、设备等部门参加制订的“技术要求附件”，以及定价依据即货比三家的询价情况，以加强物价监督；物资采购部门必须设立采购物资台账，详细记录供货单位的名称、商品名称、质量和价格情况，以供备查；计划处要把月度物资采购计划，信息中心要将掌握的即期物资价格信息及时提供给审计处物价科存阅和备查。除了《物价管理条例》以外，还需制定相应的配套制度。其中《定点采购物资办法》明确规定大宗原材料及物资都要定点采购，定点单位应是在质量保证体系中确立的“合格供应商”，两次验收质量不合格即否定定点供应商供货资格；《可追溯责任的比价管理台账制度》明确规定可随时或定期对各职能部门进行监督检查。关联部门为适应比价管理有秩序地开展，也都制订了相应的管理制度，如《经济合同管理制度》、《主要原材料检验办法》、《经济责任考核办法》等。
3.运作程序化
购销比价管理有一套科学、严密、规范的运作程序，运作程序可分为五个阶段。
一是下达计划。所有物资的采购，首先由各分厂、车间、基建处等物资使用部门于每月23日前，根据其生产经营和基建维修的实际需要填写《物资采购计划单》，报计划处进行汇总。与此同时物管处也每月填写《物资储备定额补库计划表》提交计划处。然后计划处进行分类初审，并在两日内会同有关部门进行库存核实和价格交流，将各部门提报的物资采购计划价格与市场实际价格差异额控制在10%以内。经审计处复核后的物资采购计划由计划处报总经理进行审批，然后正式下达《月度物资采购计划》，交物资采购部门执行。产品销售计划由计划处根据销售部门提供的市场供求合同，按照公司年度经营目标，在每月25日前提出下月份的产品销售计划（草案），上报总经理办公会研究同意后，正式下发执行。
二是比较价格。经营部门根据《物价管理条例》，对主要产品销售价格和主要原材料采购价格每月都制定一个最低销售限价和最高采购控制价格表，经总经理批准同意后，下发有关部门执行并进行控制和监督。产品销售价格的制订程序按照“三级管理”进行控制。集团公司负责制订最低限价，经营公司负责制订调剂指导价，各销售部门负责制定执行价。各销售部门在批准的最低限价的基础上，根据市场状况，按照不同地区和用户，对直供户、合同户、大用户和零售户分别细分，并制定不同的价格策略。在实际销售过程中，凡出现低于各级制定价格标准的，须按分级权限层层进行相应的审批。对产品销售价格的监督，由财务中心执行。对不经批准低于规定限价销售的产品，财务中心拒绝开票和结算。
对采购物资价格的监督由物价科执行。主要是通过审核采购业务员填报的《采购物资价格申报单》来完成的。物价科在收到《采购物资价格申报单》后，根据掌握的价格信息对价格进行比较，如果申报的价格符合市场价格，则签署同意采购的意见；如果高于市场价格，则予以否定。
三是质量监督。采购物资到库后，由物管处填写《检验通知单》书面通知质检处取样检验。要求检验人员严格按照检验规程进行“封闭式”检验，不准许采购、供货商和车间三种人员进入分析室，避免人为的因素干扰检验结果的正确性，以保证检验结果客观、公正。对凡能留样或规定必须留样的物资检验后，都必须留样备查。《检验报告单》要按规定的时间及时送达供应处、审计处、物管处等有关部门。
四是票据审核。对销售产品票据的审核，由财务中心检查是否具有销售部门开具的《开票通知单》，经营计划处的《产品结算通知单》，价格是否突破公司制定的规定限价，否则，一律不准开票。对采购物资票据的审核，主要是由物价科审查是否有采购计划、《采购物资价格申报单》、经济合同、增值税发票、《检验报告单》和《入库单》等，对符合要求的票据，由物价科签发《审核通知单》后才能允许到财务中心办理对外结算事宜。
五是严格考核，奖惩兑现。对所有的销售和采购部门都实行目标责任制，凡实际销售的产品价格高于公司每月制定的最低限价的，或实际采购的物资价格低于公司每月制定的最高控制价格的，均按不同比例进行奖励，以调动购销人员的积极性。对销售部门的考核，主要考核销售收入、产品溢价、清欠货款和销售费用四项指标。对物资采购部门的考核，主要考核计划完成、节约额、质量和采购费用四项指标。考核时，对实际采购的价格低于公司制订的最高控制价格部分实行按比例提奖；对超过最高控制价部分则全额扣罚。
4.购销比价管理的要点
（1）比价购销，要害是分权。自1998年以来，亚星集团公司对购销的管理走过了四个阶段。首先是实行采购承包，这是权力下放阶段，在物价飞涨时代似乎起到过一些作用，但当物价回落时，承包人变得坐享其成，他们的收益同付出的劳动不成正比。不久公司尝试“抓大放小”，即大项目采购由公司招标拍板，小项目让权下放，这种方法购销漏洞依然存在。后来公司采取强化班子建设的办法，把思想品质好的人放在购销工作岗位第一线委以重任，这是权力上收阶段，但终究还是没有监督。于是公司终于找到了现在这种分级、分权制约的管理办法，现在的比价购销不同于过去简单的货比三家，它们有着本质的区别，货比三家仅仅是一种手段，而比价购销却是一套完整的法制管理方法，它既维护了企业的经济利益，同时也割断了权力与腐败的瓜葛。
（2）比价购销，核心是比价。比的前提是先得有价可比。公司通过建立庞大的价格收集网络，实现了有价可比，价格信息来源于市场调查、国际互联网、报刊杂志、电话咨询等形式。同时，也来源于企业建立的内部计算机信息系统，这个系统把价格资料，包括购销合同、结算价格、业务台账、质量检验、资金预算、审核结果等，经过处理后，明白无误地展示出来，并接受相应职能部门和责任人的监督，使比价成为了公开亮相的经营行为，也由此获得更合理、更公正的价格修正。
（3）比价购销，关键是善管。比价购销直观效果是堵塞漏洞。堵塞漏洞一是靠人，二是靠制度。有人说，采购部门是“来一个，毁一个”。其实这种说法忽视了人的工作能靠制度作保证。亚星集团公司设立了几十种制度，这些制度相互辅助又相互约束，使得每一个购销人员都能堂堂正正做人，坦坦率率做事。因为公司把决策拍板同业务交割以及监督检查进行了职能分离。实施的奖惩办法，也激发了全体购销人员的创造性和积极性，使得比价管理终于成为大家欢迎而又能接受的内控管理办法。
二、内部会计控制规范的研究制订
以上是我们在1999年和2000年宣传贯彻《会计法》过程中对单位内部会计控制问题的研究成果。以此为基础，财政部会计司依法启动了内部会计控制规范的研究制订工作。2001年6月22日，财政部以财会[2001]41号文件正式发布《内部会计控制规范——基本规范（试行）》和《内部会计控制规范——货币资金（试行）》，自从发布之日起试行。至2004年底，财政部连续发布采购与付款、销售与收款、工程项目、对外投资和担保等5项内部会计控制规范，并印发了固定资产、存货、筹资、预算、成本费用等5项征求意见稿。内部会计控制规范作为会计法的配套规章，在社会上引起较大反响，成为各单位建立与实施内部控制的重要依据。关于内部会计控制规范的具体内容，将在第二章详述。
