面对层出不穷、瞬变万千的公共危机事件，公共危机管理体制为各级各类公共危机管理机构的设置与职责权限的划分提供依据，为公共危机事件的有效应对提供了制度保证，其影响和作用具有全局性、长期性、稳定性与根本性。
健全的公共危机管理系统包括决策指挥系统、综合协调系统、咨询辅助系统、执行系统和信息管理系统。为快速高效地处理危机，我国必须建立一个职能明确、权责分明、组织健全、运行灵活、统一高效的危机管理体制。
第一节公共危机管理体制界定
公共危机管理体制作为一种制度化的系统或体系，是一个融合了公共危机管理组织目标、组织结构、职责分工、运行机制以及制度规范在内的有机整体。完善公共危机管理体制有助于整合各类社会资源，为公共危机管理活动提供组织保证，是政府各部门间高效协调和有序运作的前提和基础。
一、公共危机管理体制的涵义
公共危机管理体制的涵义有广义和狭义之分。广义的公共危机管理体制是指包括政府部门、非政府公共部门（NGO）、企业甚至公民个人在内的各类主体在公共危机应对和处理中所形成的关系模式。其中，政府部门由于其所具有的优势、权威和强制力，在公共危机管理中处于核心地位。狭义的公共危机管理体制是指国家和政府机关在进行公共危机管理中所采用或形成的关于机构设置、权责划分及运行机制等各种制度的总和。开展公共危机管理，一方面要划分各级各类公共危机管理机构的职责权限，另一方面还需颁布相应的法律法规，指导、协调各部门机构之间的关系，因此，公共危机管理体制通常是指由该国各级各类机关在实现公共危机管理职能中彼此相互关系而形成的整体。
二、公共危机管理体制的功能
公共危机管理体制涉及公众的生命财产安全与根本利益，对整个社会的安定有序具有重大的战略意义。具体而言，健全、科学的公共危机管理体制的功能主要体现在以下几个方面：
第一，健全的公共危机管理体制为公共危机管理活动提供组织保证。公共危机事件往往演变迅速，无论是产生的原因还是事件变化的影响因素都具有高度的不确定性，公共危机管理者时时需要面对各种信息不完备的情况。
因此，公共危机管理活动不可能是领导者个人和某个单一部门所能完成的，而是许多机构分工合作的过程。只有建立一个合理的公共危机管理体制，协调各级各类机构，明确分工、相互协调，组成一个有机的公共危机管理系统，才能保证公共危机管理活动的正常进行。健全的公共危机管理体制通过法律、法规、条例和规章等形式规定了危机管理活动过程中所应遵循的基本行为规范，具有合法性、强制性、稳定性、全面性的特点。科学的公共危机管理体制，制约着各职能部门的行为，使他们在法制的框架进行活动，切实履行职责。如果公共危机管理体制不健全、权限不清、责任不明，就会造成部分单位在出现突发事件时，或者麻木不仁、没有措施，或者措施软弱、无力、无效，或者过度反应，影响群众心理和社会稳定。因此，必须通过建立科学的公共危机管理体制，明确各级各类公共危机管理机构的职权范围，层层建立行政责任制，为规范公共危机管理行为提供组织保证。
第二，健全的公共危机管理体制为政府各部门间的高效协调和有序运作提供了前提和基础。健全的公共危机管理体制要求在明确部门职责的基础上，建立有效的协同运作机制，各级政府及其所属部门能够切实履行职责，各守其位，各尽其职，协调一致，降低政府间的交易成本，提高政府在公共危机管理中的效率。尤其是在一些具有扩散趋势的危机发生时，政府间的协同合作关系对公共危机的处理至关重要。政府间的协同合作关系主要体现在横向和纵向两个层面，横向的协同合作关系是指发生在不相隶属的不同政府或政府组织部门之间的协同关系，纵向的协同合作关系是指有隶属关系的政府或部门之间的协作关系。我国在国家安全、社会安全、生产建设以及应对自然灾害等方面先后形成了许多危机处理机制。但这些危机处理机制大多是建立在职能分工基础之上的，各政府职能部门依据公共危机的类型分别对危机进行管理。这种条状管理与多级政府的块状负责相交织，使得公共危机管理体制呈现出条块分割的状态，缺乏统一、稳定的指挥和协调，难以形成有机的整体。
美国在“9.11”事件发生后，依据《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》等法律法规，迅速启动“联邦响应计划”（Federal Response Plan，FRP），协调28个联邦机构以及美国红十字会的行动，正是通过其健全的公共危机管理体制、完备的危机应对计划、强有力的核心领导、清晰的职责分工以及高效的运作机制，使得灾难地区很快恢复社会秩序稳定。
第三，健全的公共危机管理体制有助于整合社会资源。公共危机往往涉及包括企业、个人和社会组织等在内的社会多元主体的利益。公共危机管理体制除了重视政府组织内部资源的合理配置之外，还非常重视对非政府组织以及社会公众力量的运用和发动。一般而言，社会公众往往是公共危机事件直接威胁的对象，同时，也经常是社会危机预警的发出者。在危机管理中，动员全社会各种力量是有效预防和控制危机的必要条件。如日本阪神大地震发生后，在警察、消防、医疗和物资救援等部门到位之前，震区的日本民众就积极开始了自救和互救的行动，大大降低了人员伤亡和物质损失。由于民间组织在提供深入、个性化服务，尤其是心理疏导、人际关系修复等方面具有先天优势和活力，因而，它们在救灾、救济过程中也可以发挥十分重要的作用。健全的公共危机管理体制合理界定了政府与社会组织、公民、企业及媒体等主体在公共危机管理中的合作关系，积极发动民间社会资源的作用，使各方在互信的基础上，相互沟通、彼此合作，共同预防和应对危机。
三、公共危机管理体制的内容
公共危机管理体制主要包含组织结构、职责分工与运行机制三大主要内容。其中，组织结构是公共危机管理体制的基础和载体；职责分工体现着政府进行危机管理活动的基本方向和主要作用；运行机制决定着危机管理的效率和效果。组织结构、职责分工、运行机制三位一体，推动着公共危机管理体制有序运转，从而实现政府公共危机管理的既定目标。
（一）组织结构
公共危机管理的组织结构是指政府内部各组成部分为实现公共危机管理目标而进行分工协作，在职能范围、责任、权力方面所形成的结构体系。它既包括政府实施公共危机管理的机构设置，也包括各级各类政府部门在职责履行中形成的各种关系，其最基本单位是具体的行政职位及承担该职位的人。
结构决定功能，公共危机管理的各单元之间的排列组合方式，即各层级、各部门、各职位之间的相互关系的模式，规定和制约着公共危机管理职能的发挥。
组织机构是危机管理和处置中所依托的最基本要素，完善的危机管理组织体系有助于在危机情况下，有效调动和利用社会资源。
公共危机管理的组织结构包括横向结构和纵向结构。纵向结构即指组织内部的上下级指挥与服从体系。纵向的组织设置将同一性质职能的权限范围进行不同层次的分解，每个层次管辖的业务性质基本相同，但管理权限范围随着层次降低而缩小。横向结构是在水平分工的基础上形成的，指同一水平上的各个部门在公共危机管理的分工协作中所形成的关系体系。如一级政府的公共危机管理机构，依据其性质可以分解为外事、公安、司法行政、民政、教育、卫生等多个具体职能部门。在结构合理的公共危机管理体制中，如果纵向结构和横向结构有机地结合在一起，其整体功能则大于各个单元功能的简单总和。反之，则会由于机构设置不当、分工不明而导致行政无力或行政效率低下。总的来说，公共危机管理组织体系应以减少层次、提高效率和节约资源为目标，理顺政府各部门间的职能划分，一方面要全面覆盖公共安全的需求，另一方面要尽可能避免多重管理的现象发生，防止职能的过分重叠与交叉。
中国人民大学张成福教授认为，危机管理系统由9个系统组成：知识系统和信息系统、计划系统、预警系统、指挥系统、监测系统、行动系统、评估系统、复原系统、学习创新系统等。经济学家张曙光认为，危机管理系统包括组织决策和指挥系统、信息传输和处理系统、物质准备和调度系统、人员培训和技术储备系统。还有学者将危机管理系统分为5个子系统：指挥决策机构、职能组织体系、信息参谋咨询组织体系、综合协调部门和辅助部门。这些划分方法各有侧重。不同的公共危机管理组织体系设置反映不同的公共危机管理模式的类型选择，从而很大程度上决定了危机应急能力。一般而言，一个完整的公共危机管理组织体系是由决策指挥层、综合协调管理层、咨询辅助层、专业职能行动层等部分构成。
（二）职责分工
公共危机管理的职责分工，即政府各部门在公共危机管理的过程中所承担的职能和责任的划分，它反映了政府公共危机管理活动的基本方向和主要作用。公共危机管理的职责分工体现在两个维度上：一是同一级政府内部的各危机管理子系统之间的职责分工；二是不同层级政府之间的责权划分。
1.同级政府内部的各危机管理子系统之间的职责分工
合理设置子系统，科学设定各个子系统的职能是公共危机管理发挥系统作用的基础。只有各个子系统职责明确、相互协调、相互合作，才能够实现“1＋1＞2”的管理效果。在公共危机管理中，需要对可能发生的问题进行预测，做出政府职责预案，并落实到相应的机构和人员。同时，需建立相应的责任追究制度，促使政府各部门切实履行职责，对于严重失职行为，追究主要责任人的责任。
公共危机管理的职责分工与组织机构的设置密切相关。从职能清晰、科学合理、便于理解和实践操作的角度出发，我们将公共危机管理系统划分为以下五个子系统：危机管理决策指挥系统、危机管理综合协调系统、危机管理咨询辅助系统、危机处理执行系统和危机管理信息系统。
2.不同层级政府之间的危机管理权责划分
公共危机管理体制除了要对各子系统在公共危机管理中的职能范围做出规定之外，还需要对各级政府之间的责任关系做出界定。目前我国实行的是“统一领导，分级负责，条块结合，属地管理”为主的“纵向集权式”的危机管理体制。我国根据突发事件发生的规模程度和影响范围，确定各级政府的应急管理职责：跨省区、跨部门或特别重大的突发事件，由国务院及有关部门进行直接管理，地方各级政府予以协助配合；其他局部性的或一般性的突发事件，由地方各级政府负责处理，国务院有关部门可予以指导、支持和帮助。这种管理模式以事发地政府的危机能力为依据形成国家危机管理分级责任机制，坚持“属地化原则”，强化属地管理责任，同时注重中央政府的统一领导的责任。
（三）运行机制
各级各类政府部门在经过层层的职权划分、确定权责关系之后，还必须建立起有效的运行机制，使各组成单位相互配合，相互支持，协调一致地运转，形成一个有机整体。公共危机管理的运行机制包括危机预警机制、危机决策指挥机制、危机协调机制、信息发布和披露机制、物质保障机制、危机动员与参与机制、善后处理和恢复重建机制、调查评估机制等。
1.公共危机预警机制
公共危机预警是公共危机管理的首要阶段，也是危机管理的第一道防线。
建立公共危机预警机制，首先要求政府对可能发生的公共危机事件进行科学分级，制定分级预案。根据公共危机事件类别、可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，一般将预警级别分为蓝色（一般）、黄色（较重）、橙色（严重）和红色（特别严重）四个级别。当危机发生时，各级政府根据突发公共事件的不同等级，启动相应预案，及时做出应急响应。对需要向社会发布预警的突发公共事件，应及时发布预警。公共危机预警机制可以帮助政府对可能发生的各种形式的危机事件事先有一个充分的估计，提前做好应急准备，选择一个最佳应对方案，以最大限度地减少危机所造成的损失。1989年8月，美国联邦与州政府的一个1000人的联合灾难处理队伍在旧金山演习测试一个地震应急计划。大约在6周之后，剧烈的洛玛普列塔大地震袭击了城市，震塌了房屋，引发了火灾，而很多生命都因为疏散工作以及紧急医疗救助的得力而得以保全。
2.危机决策指挥机制
危机发生后，决策指挥中心对危机进行综合评估，判断危机的性质和类型，提出是否启动应急预案的建议，并报上级主管部门批准。应急预案启动以后，危机发生地的应急指挥机构统一指挥有关地区和部门开展处置工作，或派出工作组赴现场进行指导。
3.危机协调机制
公共危机处理工作常常是跨部门、跨地域的，需要及时进行信息通报和资源调配，并且可能会影响到各级各类政府部门的许多正常的工作和业务流程。
