一、修建民生工程思想
宋代重视对公共工程的修建，单就农田水利工程的兴修来说，在中国古代是比较突出的。公共工程往往规模较大，需花费大量的财力、物力和人力，但两宋财政则常常处于入不敷出的危机中。宋廷本着少花钱、多做事的理念，通过各种方式筹集经费，征调人力，修建了不少公共工程。其中所体现的一些思想与理念，值得我们重视与研究。
宋代修建的公共工程，与民生关系重大的，主要有以下五种类型：一是农田水利工程。宋代规定：无论官吏还是百姓，凡“有能知土地所宜、种植之法及可以完复陂湖河港，或不可兴复只可召人耕佃，或元无陂塘、圩垾、堤堰、沟洫而即今可以创修，或水利可及众而为之占擅，或田土去众用河港不远为人地界所隔可以相度均济流通者。但于农田水利事件，并许经管勾官或所属州县陈述”。经各级官员商量或察视清楚，如确属有利，即由州县实施。如工程浩大，或事涉数州，要奏请朝廷裁定《宋会要·食货》1之27.。由此可知，宋代有关农田水利工程所包括的范围较广，如完复陂湖河港，创修陂塘、圩垾、堤堰、沟洫，疏通河港等。二是治河。北宋时，黄河水系经常泛滥成灾，治河在当时社会生活中是朝野关注的大事。如太宗雍熙元年（984年），“塞房村决河，用丁夫凡十余万，自秋徂冬，既塞而复决”《长编》卷25.。仁宗天圣五年（1027年），“发丁夫三万八千，卒二万一千，缗钱五十万，塞（滑州）决河。转运使五日一奏河事”《宋史》卷91《河渠志》。。宋神宗元丰元年（1078年），修筑曹村附近新堤，“凡兴功一百九十余万，材一千二百八十九万，钱米各三十万”《宋会要·方域》14之25~26.。三是修建城池。如皇祐四年（1052年）十月二十九日，朝廷下诏“知广州魏瓘、广东转运使元绛，凡守御之备，毋得苟且而为之，若民不暂劳，则不能以久安。其广州城池，当募蕃汉豪户及丁壮并力修完之。若无捍敌之计，但习水战，寇至而斗，非完策也”《宋会要·方域》9之27.。熙宁元年（1068年）四月，张田知广州，“筑东城，环七里，赋功五十万，两旬而成”《宋史》卷333《张田传》。。四是修建桥梁道路。如真宗大中祥符八年（1015年），诏：“开封府界诸县镇桥，自今盖造添修，并要本府勾当。”《宋会要·方域》13之20.徽宗政和年间，修建滑州浮桥，计用“兵士八万一千余工，钱二十二万八千余贯”《宋会要·方域》13之25.。五是治理港口。宋代海上贸易繁荣，为了让商船更好地出入港口以及在飓风来临时躲避风难等，市舶官员对港口的治理非常重视。如大中祥符四年（1011年），邵晔知广州时，针对“州城濒海，每蕃舶至岸，常苦飓风”的情况，组织人员“凿内濠通舟”，使飓风不再影响蕃舶靠岸《宋史》卷426《邵晔传》。。乾道二年（1166年），两浙转运副使姜诜会同知江阴军徐荝“开通波塘，置张泾堰闸，浚申港、利港”，修蔡泾闸张内蕴：《三吴水考》卷15《水绩考》，文渊阁四库全书本。。
宋代在修建众多的公共工程中，政府能根据各种不同类型的公共工程以及其规模大小，采取不同的方式筹集经费，征调人力、物力等。从整体上看，主要有以下三种方式：
（一）兴修公共工程中财力、物力、人力取之民者
在宋代，兴修农田水利设施所需的财力、物力、人力，原则上是由受益农田所有者均摊，即受益多者多摊，受益少者少摊。如至和元年（1054年），光州仙居县令田渊上奏，请令江淮地区官府于农闲组织百姓兴修水利，有关各县“每年检计工料，各具析合系使水人户各有田段亩数，据实户远近，各备工料，候至春初，本县定日如差夫例点集入役”《宋会要·食货》61之94.。熙宁三年（1070年），有官吏上言，请江淮荆楚各地官府组织兴修水利，“官司予行计度，俾因岁丰暇，据占以植地利人户，以顷亩多少为率，劝诱出备工料兴修”《宋会要·食货》61之98.。“若渠堰应修者，先役用水人家”《庆元条法事类》卷49《农田水利》。。由此可见，兴修农田水利设施的基本方式是由政府牵头组织，但财力、人力、物力则由民间根据受益农田面积的大小和是否用水等情况自行分摊筹措。当然如一些农田水利工程规模浩大，民间一时无力兴办，则可向官府借贷，有时也可向富户借贷。但其原则还是受益者自己承担，借贷必须按期归还，并且还要加付利息。如熙宁五年（1072年），宋神宗推行农田水利新法，特下诏书规定：“应有开垦废田、兴修水利、建立堤防、修贴圩垾之类，工程浩大，民力所不能给者，许受利人户于常平仓系官钱斛内连状借贷支用，仍依青苗钱例作两限或三限送纳，只令出息二分。如是系官钱斛支借不足，亦许州县劝诱物力人户出钱借贷，依乡源例出息，官为置簿，及时催理。”《宋会要·食货》61之100.南宋时期，兴修农田水利设施出人集资的原则仍沿袭北宋。绍兴四年（1134年），浙西路宣谕上言：“乞行下两浙诸州军府委官相度管下县分乡村，劝诱有田产上中户量出功料，相度利害，予行补治堤防圩岸等，以备水患。”《宋会要·食货》61之105.绍兴十五年（1145年），“两浙转运判官吴炯条具便民事，乞令常平司支借钱谷，劝民浚决华亭等处沿海三十六浦，以泄水势，庶无渰损民田之患。诏可”《建炎以来系年要录》卷154.。
（二）兴修公共工程中财力、物力主要取之官者，人力则视情况征调民工或士兵
宋代黄河经常决口泛滥，其危害大，受灾范围广。对黄河的治理往往时间紧迫，投入的财力、物力、人力往往以十万、百万甚至千万计。不言而喻，治河的财力、物力的筹集，人力的征调，依靠民间的力量，在短时间内是很难做到的。因此，主要应由政府依靠国家的力量加以解决。史载：“旧制，岁虞河决，有司常以孟秋预调塞治之物，梢芟、薪柴、楗橛、竹石、茭索、竹索凡千余万，谓之春料。诏下濒河诸州所产之地，仍遣使会河渠官吏，乘农隙率丁夫水工，收采备用……所费皆有司岁计而无阙焉。”《宋史》卷91《河渠志》。这就是说，治河所用物资，大部分是列入国家财政预算的，通常通过赋税折科的办法筹办，是有保障的。治河人力的征调，包括兵士和民工。如太宗雍熙元年（984年），“塞房村决河，用丁夫凡十余万，自秋徂冬，既塞而复决。上以方春播种，不可重烦民力，乃发卒五万人”，继续施工《长编》卷25.。开始为秋冬农闲季节，朝廷征发民工十万治河，后来塞而复决，已到来年春，碰上农忙季节，故改征调士兵五万人代替民工。
宋代修建城池、桥梁、道路等，所用财力、物力、人力的解决办法与治河类似，即财力、物力一般由官府开支，人力则视情况征发民工或征调士兵。如神宗熙宁三年（1070年）五月一日，“知明州卫尉卿王罕言：‘州滨大海，外接蕃夷，城壁颓圮。比岁邻郡荐饥多盗，而戍卒不满二百，乞降度僧牒以完州城。’诏止以役兵修筑”《长编》卷211.。熙宁十年（1077年），宋廷命各路州县“检视城壁，合修去处计会工料，于丰岁分明晓谕在城中上等人户，各出丁夫修筑……应合用修城动使、栣木、搏子、椽之类，并委转运司勘会有处移那支拨，其椽木亦许于系官无妨碍地内采斫充使。一应城门并检计合用物料人工差官覆检，支破官钱，收买应副使用”《宋会要·方域》8之5~6.。政和年间，朝廷修缮滑州浮桥，计用“兵士八万一千余工，钱二十二万八千余贯”《宋会要·方域》13之25.。
如前所述，宋代兴修农田水利设施一般由民户自行筹资，但有时官府亦视情况无偿予以拨付。如北宋时，越州“有鉴湖租三十万，法许兴修水利支用”《宋会要·食货》61之104.。南宋绍熙四年（1193年），知太平州叶翥言：“近一二十年以来，官司出钱，每于农隙之际鸠集圩户增筑岸埂”，本年“已于本州去年州用米内取拨米三千石，趱积到钱一千贯专充修圩使用”《宋会要·食货》61之136.。
（三）以公共工程赢利来扩建养护该公共工程
苏轼知杭州时，曾对西湖堙塞其半进行了综合治理。对于经费的筹集，他提出以湖养湖的思想：“朝廷近赐度牒一百道，每道一百七十贯，为钱一万七千贯。本州既高估米价，召人入中，又复减价出粜，以济饥民，消折之余，尚有钱米约共一万贯石……今乞用上件钱米，雇人开湖，候开成湖面，即给与人户，量出课利，作菱荡租佃，获利既厚，岁岁加功，若稍不除治，微生茭葑，即许人刬赁，但使人户常忧刬夺，自然尽力，永无后患。今有钱米一万贯石，度所雇得十万工，每工约开葑一丈，亦可添得十万丈水面，不为小补……所有新旧菱荡课利钱，尽送钱塘县尉司收管，谓之开湖司公使库，更不得支用，以备逐年雇人开葑撩浅，如敢别将支用，并科违制。”《苏轼文集》卷30《申三省起请开湖六条状》。这里苏轼通过出卖度牒、赈粜等筹集到最初的开湖启动经费，待湖面开成之后，作为菱荡租佃，以所得课利钱逐年雇人开葑撩浅，以湖养湖。这是一种既不增加国家财政负担，又能为民办实事的思想，是难能可贵的。
总之，宋代对公共工程修建中财力、物力、人力的集筹，其总的指导思想正如王安石所指出的：“兴农事不费国财，但因民利而利之，财亦因民财力而用也。”这在国家财力匮乏的窘况下，仍能大规模在全国展开，并取得较好的效果。如农田水利新法的实施，全国各地相继兴建湖陂、疏通河道、扩大水田、改造盐碱等，使多年堙塞的陂湖河港得到了兴修、重建和扩建，恢复或扩大了排灌机能，不仅南方的水田得到了旱涝保收，北方靠河的土地也变成了水田。熙宁年间兴建的10793处水利工程，民田受益达36117888亩，官田受益达191530亩《宋会要·食货》61之68.，其效果是相当突出的。
二、对公共工程的管理和利用思想
宋代不仅重视公共工程的建设，而且还注意平时对其管理和利用，制定有具体的法令章程。如两宋南方不少地区，人多地少，人地矛盾、湖田矛盾比较突出。为合理协调、解决这些矛盾，朝廷出台了不少有关农田水利的法规。“祥符、庆历间，民始有盗陂湖为田者，三司、转运使下书切责州县，复田为湖。当时条约甚严谨，水之蓄泄，则有闭纵之法，禁民之侵耕，则有赏罚之法。”李光：《庄简集》卷11《乞废东南湖田札子》，文渊阁四库全书本。为了合理用水，防止在用水时损人利己，发生争水纠纷等，朝廷规定：“诸大渠灌溉，皆置斗门，不得当渠造堰，如地高水下，听于上流为斗门引取，申所属检视置之”，“诸以水溉田，皆从下始，仍先稻后陆……其碾硙之类壅水于公私有害者，除之”。《庆元条法事类》卷49《农田水利》。在水资源缺乏的季节，宋代首先保证农田灌溉用水的需要，然后再考虑其他用水的需要。如《庆元条法事类》卷49《农田水利》规定：“诸小渠灌溉，上有碾硙即为弃水者，九月一日至十二月终，方许用水，八月以前其水有余，不妨灌溉者，不用此令。”由此可见，碾硙用水，在水源充足的地方，不妨碍农田灌溉的，不受季节的限制；但在水源不充足的地方，如其用水影响农田灌溉，则必须在农田收获后的九月一日至十二月终休耕期间允许使用。
南宋时期，南方一些地方人多地少，民众侵耕河陂湖泽，严重影响水利工程储水灌溉、蓄洪排涝的功能。对此，朝廷规定：“河道不得筑堰或束狭以利种植，即潴水之地，众共溉田者，官司仍明立界至注籍。”如果“诸潴水之地，辄许人请佃承买，并请佃承买人，各以违制论，许人告，未给未得者，各杖一百”《庆元条法事类》卷49《农田水利》。。为了防止豪强地主占湖为田合法化，朝廷规定：对于非法围湖垦田者，“县令毋给据，尉警捕，监司觉察。有围里者，以违制论；给据与失察者，并坐之”③《宋史》卷173《食货上一》。。这里明确指出占湖为田是违制行为，如官吏给非法围湖垦田者凭据以及监司对此行为失于觉察，都要受到连坐处罚。
