中国社会科学院1995年度立项重点选题《农产品流通体制改革研究》(专题报告)。
——中国粮食流通体制改革的政策
评析和基本思路“背景简介”主张粮食流通体制实行市场化改革，直到20世纪90年代中后期还是“犯忌”的事。在中国经济改革的各个领域，粮食流通体制改革顾忌最多、保护最多、步伐最慢，因而加入世界贸易组织以后受冲击最大，也最令人担忧。不争的事实证明，要想在国内外市场经济环境下，惟独令粮食流通体制实行计划经济式的“孤岛政策”、封闭运行，几乎是不可能的。
1995年，我作为中国社会科学院招标课题《中国大宗农产品流通体制改革问题研究》的主要成员，与袁永康副研究员共同承担课题中有关粮食流通体制改革的研究任务。同年夏，为理清思路、找准要害，提交阶段性成果和一家之言，两人共同讨论、袁永康执笔、由我修改定稿的一份主张实行粮食流通市场化改革的内部研究报告，引起了来自高层的关注和批评，也引发了关于粮改思路的又一场争论。事后反复思量，原因可能是内部报告中的某些具体提法欠妥或时机还不够成熟。但是，市场化改革的方向并不为错，理当坚持，并继续完善。于是在1996～1997年，以市场化为题，与袁永康调研、创作了一系列论文和报告。这篇长达两万余字的研究报告，就是其中由我执笔、袁永康协助，共同完成的最有份量、最有影响的一篇。
在报告中，以“市场化”为鲜明主题，对中国粮食流通体制改革进行了初步评价，并提出了新的思路。认为以往的经验和教训显示，中国必须彻底改变计划体制下“三重三轻”模式，即在粮食问题上“重生产、轻流通”，在粮食流通问题上“重政府、轻市场”，在粮食安全问题上“重政治、轻经济”。因此，中国亟待按照市场经济规律，建立不为一时供求变化所左右，反而足以灵活驾驭市场供求的粮食流通体制和粮食购销政策。科学有效、长期稳定、因势利导，按照市场规律，以“四两拨千斤”的低成本，既能确保粮食安全，又可巧妙处理方方面面复杂而敏感的经济利益关系，应当是我们刻意追求的体制目标和政策目标。
研究报告的主要观点和政策主张被当作一家之言得到确认，并引起各界关注。据国务院发展研究中心《经济工作者学习资料》编辑部的反馈信息，报告由其刊发后，前来询问背景、索要此文者异常之多。随后，被人民日报总编室《内部参阅》、国家体改办《改革内参》、中央党校《理论前沿》、《中国市场经济报》以及《中国粮食经济》、《贸易参考》、《经济学家》等报刊转载或摘登。
在国内改革和加入世界贸易组织的共同推动下，中国于世纪之交终于逐步接受了粮食流通市场化改革的大思路。从粮改深化发展的形势来看，几年前调研与创作的这篇报告，显得有些陈旧了，但作为不久前的一段历史和改革来龙去脉中某一阶段的当事人，有责任把曾经有过的“这一笔”如实保存下来。其中的许多分析，恐怕很多年以后仍然有独到之处，且不会过时。
中国“人多地少”的基本国情和多年形成的计划体制思维惯性，使得粮食流通体制改革的步伐异常艰难；从表面看去中国粮食一时“多”得无处存放，转瞬又“少”得令人不安，其复杂的背景似乎难以琢磨，中国的经济发展始终演绎着、引发着以粮食为中心线索的诸多矛盾。而无论为应付所谓“粮多了”、还是“粮少了”，国家总是毫无例外地支付着高昂的代价。实践显示，中国现行的粮食流通体制既无法灵活适应丰年、欠年的供求变化，更难以同社会主义市场经济的形势发展相协调，因而必须进行坚决彻底、稳妥有序的全面改革。
以往的经验和教训使我们痛切感到，中国亟待建立不为一时供求变化所左右，反而足以灵活驾驭市场供求的粮食流通体制和粮食购销政策。因此，科学有效、长期稳定、因势利导，按照市场规律，以“四两拨千斤”的低成本，巧妙处理方方面面复杂而敏感的经济利益关系，是我们刻意追求的体制目标和政策目标。由此可以想见，在中国实现这些目标，其难度自然会是相当大的，不仅是因为缺乏经验，更在于缺乏市场经济新观念。因此，很有必要从新的视角、从根本上剖析和考察中国粮食流通体制的历史与现状，存在的矛盾及缘由，深刻反思以往粮食购销政策的成败得失，以期提出切实符合中国国情、符合时代潮流、符合社会主义市场经济新时期要求的新思路和相应的政策建议。本报告就此做些初步探讨。
一、中国粮食流通体制改革和粮食购销
政策演化的简要回顾及评价中国粮食流通体制改革在建国以来的发展历程中走过了不寻常的艰难历程。1949～1952年间，适应建国伊始和恢复国民经济的要求，国家对粮食实行了在国营商业领导下的自由购销体制和政策，实质上也可以看作国家宏观调控下，通过国营商业进行市场调节的体制和政策。1953～1978年期间，由于众所周知的原因，例如，积极建立超越商品经济、市场经济的中央计划体制，农业为工业化发展提供原始积累等等，粮食流通体制实行的是统购统销政策和国家垄断经营制度。在这一时期，粮食生产和流通在中央的统一管理下，由中央和地方分工负责，但主要由中央集中管理，所有的粮食流通方针政策的确定，所有的收购量与供应量、收购标准与供应标准、收购价格与供应价格、资金筹措和财政补贴，由中央统一规定或经中央批准，实行购销调存全封闭、配套运行。地方政府则在既定的体制、方针和政策之下，保障其实施。依靠高度集中的粮食生产、流通管制，票证定量分配制度，中国度过了一个又一个丰年和灾年，基本解决了“吃饭和建设”问题。
1978年以后，随着联产承包责任制在农村陆续推行和农产品计划收购价格的调整，激发了广大农民的生产积极性，粮食产量进入八十年代后连续四年获得大丰收，一年创出一个“历史最高水平”。基于这种情况，也根据经济体制改革的总体部署，国家从1985年1月宣布取消实行了30多年的粮食统一收购政策，实行合同定购，在农产品流通领域，对传统的计划体制实行了第一次冲击。
1985年下半年，由于粮价的波动幅度过大，上升过猛，国家从1986年起又恢复粮食定购，实行“稳一块、活一块”的价格和流通双轨制。1987年，国务院批准建立河南新乡市和广西玉林市为全国农村改革试验区，率先进行粮食销售体制改革的探索，改革内容涉及粮食价格、收购、销售、补贴、奖售等方面。与此同时，全国的粮食流通体制也在根据变化了的供求状况蕴育着新的改革契机。
1990年，全国粮食获得大丰收，为解决农民卖粮难问题，防止“谷贱伤农”，保护粮农利益，国务院决定建立国家粮食专项储备制度。专储粮价格由国务院确定，起到保护价的作用；贷款由中国人民银行专项下达，利息由中央财政负担；国家专储粮粮权属于国务院；同时组建国家粮食储备局，负责管理国家专项粮食储备。同年底，国务院根据当时的粮食生产再获大丰收以及城镇居民口粮消费情况，制定了“稳购、压销、提价、包干”新的粮食流通体制改革方案。为降低改革风险，这一方案采取了分三步(三年)实施的办法。同年10月，为适应新经济体制要求，探索新的粮食价格机制，国家建立了第一个面向全国有组织、有限度、规范化的郑州粮食批发市场，随后大部分省级地方政府都建立了区域性的粮食批发市场，并恢复了无锡、芜湖、九江和长沙四大传统米市。
1991年5月，国家根据整体实力及居民收入水平的变化，决定提高城镇居民的口粮销价，使长期以来实行的“购销倒挂”在一定程度上得以扭转，但为了使城镇大多数居民的实际生活水平不受影响，给予了适当的购粮补偿。
1992年4月，国家提高粮食收购价，同时相应提高销价，实现了购销同价(不考虑经营费用)，又对城镇居民给予了相应补偿，再次推动了粮食流通体制向新经济体制的过渡。经过1991和1992年两次提高粮食销售价格，粮价一度达到购销同价，并且在1993年前后各省纷纷宣布粮食购销价格两头放开。所以，适应新的购销形势，国务院适时发出了《关于加快粮食流通体制改革的通知》，通知要求：“粮食流通体制改革要把握时机，在国家宏观调控下放开价格，放开经营，增强粮食企业活力，减轻国家财政负担，进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进，争取在二三年内全部放开粮食价格”。这一通知精神是彻底把粮改引向深入的良策妙计。实际上，改革的进程要比预期的还快。
1993年底，全国除云南、甘肃两省的25个县以外，约有98％的县(市)基本上放开了粮食价格和购销。应当说，所有这些政策措施都在朝着市场化的方向前进，但同时，由于各种主客观因素的影响，市场化改革进展得并不顺利，步伐也不够坚定，常常因对粮食形式判断过于谨慎，而出现退缩。以至稍有风吹草动就强化直接控制，重新挂牌限价，使粮价和购销体制基本上未能真正走出双轨制状态。尽管如此，无论主观评价如何，这段粮改历程的基本方向在客观上依然是从传统计划体制向市场化体制过渡十分重要的阶段，取得了重要经验，也有应当吸取的教训。
1994年3月，由于1993年下半年中国粮情的突变(从南至北的粮价上涨风)，国务院发出了《关于深化粮食购销体制的通知》，宣布全国粮食国家定购议购不少于1800亿斤，强调必须加强国家对粮食市场的宏观调控，国有粮食部门掌握市场粮源的70%～80％，建立和完善中央、地方粮食储备制度，在安排市场、稳定粮价、保障有效供给方面发挥主渠道作用，同时粮食部门实行政策性业务和经营性业务分作“两线运行”。这是国家为保持稳定而作出的紧急措施。同年，国务院批准国家计委等部门提出的《粮食风险基金实施意见》，明确指出粮食专项储备制度和粮食风险基金制度是政府对粮食进行宏观调控的最重要经济手段。粮食风险基金是中国针对国计民生重要商品而建立的第一个专项宏观调控基金，是国家对粮食进行间接宏观调控的一个重大进展。
1994年6月，国家为提高粮农种粮的积极性，再次提高粮食收购价格和销售价格，提价幅度达40％以上。为保证粮食收购资金的及时足额到位，不给农民“打白条”，1994年10月组建了以经营农产品收购资金为主的农业政策性金融机构——中国农业发展银行，试图对粮食收购资金实行封闭式管理。1995年初，中央政府又提出实行粮食地区平衡和省长负责制，以期通过行政手段与经济手段的并用，努力接近市场经济目标。这个制度要求各省保证种植面积、提高单产、增加储备、调剂供求、稳定价格。同年初，还宣布国家定购粮稳定在1000亿斤，价格倒挂保持在1994年的水平。
1996年新粮上市时，国家又再次提高粮食购销价格，提价幅度在44％。并相应给予了省级政府更大的定价权限。1996年10月，在大连召开的粮食会议上又明确提出，要按照1994年国务院确定的粮食流通体制改革的方向，适应新形势，抓紧深化改革，尽快建立起符合社会主义市场经济体制要求、适合我国国情的粮食流通新体制。从1994年以后的实际情况看，尽管出台措施不少，但实质性进展并不很大，在强调“宏观调控”的名义下，强化行政化的直接控制始终是主调，粮价改革和市场培育实际上被搁置了起来。
简要回顾中国粮食流通体制改革和粮食购销政策演化的过程，是想实事求是地指出，粮食流通体制改革和粮食购销政策调整始终是在向前推进的，并取得一定进展，但也存在一些不尽人意之处。
例如，与农村承包改革和粮食生产发展相比，特别是同整个经济改革形势发展相比，粮食流通体制改革就明显滞后。重生产、轻流通在粮食问题上表现得比较突出。农村生产领域的实质性改革，开始于1978～1979年，而粮食流通的实质性改革在1984～1985年才逐步推开。
再例如，对于粮改的要害问题，即在粮食由政府“调价”还是向市场“放价”的权衡之间，决策部门通常总是情不自禁地更偏爱“调价”。重政府、轻市场是粮价政策的基调。最早是完全由政府调价(1979年)，继而是“调放结合”，但强调“以调为主”(1984～1985)，从而形成了以政府价主导的粮价双轨制。再往后，当放价之势已明朗时，又出现了先放后收、明放暗收的局面(1993～1994)。即使是政府价格，也有统购价、合同定购价、国家定购价和被称作“二定购”的政府议价。由此看出，市场化粮价改革所迈出的步子总是偏小，走走停停，犹疑徘徊，不那么坚定，甚至几经反复。于是连带的难题，如高补贴、买难卖难、储备难、双轨制摩擦、流通秩序混乱、国有粮食部门全行业亏损等等，便好似“政策的影子”一样摆脱不掉。
因而，虽然改革开放已近20年，但粮食流通体制和购销政策基调，依旧停留在政府主导型阶段，市场机制在很大程度上依然受到排斥，市场的作用在粮食问题上好像是个“例外”，依然不那么被“重视和信任”，甚至遭到指责，而政府的作用常常被过高估计、过分夸大了。
尽管如此，我们仍然十分看重粮改的成就，并且充分肯定成就是主流，否则就无法解释近20年来中国粮食生产和农村经济所发生的重大积极变化。我们只是在思考，如果更多地研究市场规律性和中国在新时期经济关系所发生的深刻变化，事情一定会比现在办得更好，代价也会更低。而实事求是地总结经验教训，是今后把粮食流通这件大事越办越好的新起点。我们认为，高度重视粮食生产与安全，并由此发达农业、繁荣农村、富裕农民，是至关重要的头等大事。但是在中国步入市场经济的新时期，办好此事需要有新的思维观念，即根本解决问题，固然要继续加大对农业的投入，然而更重要的是加速粮食流通体制的市场化改革和粮食购销政策的市场化调整，以市场为基础、为导向，走出一条成本低、收效高、长期稳定的粮食生产、流通新路子。
二、现行粮食流通体制的突出特征是
过渡性和不完善经过十几年的改革，我国粮食流通体制和政策运行演化至今，行政化体制仍占主导，市场机制的基础作用远未形成，最多处于辅助、补充地位。其基本内容有以下几个方面：
1.粮食管理体制：实行中央统一管理、中央与地方分级负责的体制、地方上执行“省长负责制”。中央负责粮食总量平衡，实施对全国粮食市场和价格的宏观调控，并管好用好国家粮食储备。省级政府负责省内粮食供求平衡，包括稳定粮田面积，提高粮食产量，掌握必要的粮源，建立与完善地方粮食储备，管好用好粮食风险基金，组织省间余缺调剂，完成进出口计划，管好粮食市场。而所有这些制度安排，政府直接干预是共同特征，也是最强有力的第一决定因素。
2.粮食经营体制：初步形成了以国营粮食商业为主体的多种经济成分共同参与的粮食经营格局(主要在销售环节)或市场格局。据国家计委有关资料统计，目前在最终消费(对居民零售和批发给工商企业生产消费)中，国有粮食企业经营的粮食在总粮源中的比重为74％左右。此外，一些非粮食商业企业如农垦企业、个别生产企业也都开始在粮食市场上出现。尽管如此，由于机制灵活，在实际经济生活和从粮食经营体制看，国有粮食经营是占有压倒优势的“主体”，但为维持这种极不经济、极不灵活的主体，国家不得不付出巨额的财政补贴。而所谓“共同参与”的其他经济成分，则占有微小比重，并很少有政策允许的、受正面鼓励的商业机会。城乡粮食贸易中，他们仍然发挥着无可替代的重要作用。在市场和政策之间，他们通常跟着市场跑，极擅长钻政策的空子。他们的存在，常常给国有粮食企业制造麻烦，并且双方都在抱怨自己受到了“不公正对待”。
3.粮食购销与价格体制：无论是购销还是价格均实行“双轨”运行机制。购销正在试图实行的是“两条线”，即政策性业务与商业性经营分别运作；购销价格是国家定购价与国家粮店销价均系国家统一定价仍属“计划轨”，此外的属“市场轨”。这主要是针对国有粮食企业来说的，而且使同一个国有企业在具体执行中常常搞不清，自己究竟是非盈利的政策工具，还是该奋力争作一个像样的企业。而当国有企业为搞不准自己的定位之时，作为地道市场主体的“其他经济成分”却在利用各种机会(包括“擦边球”和“越轨”)，忙着做自己的粮食生意。
4.粮食宏观调控体制：国家通过建立粮食专项储备及相应体系及其吞吐调节，通过建立粮食风险基金及其灵活运用，力争对国家的粮食市场进行宏观上的有效调控。另外，粮食国内吞吐储备和进出口实行的是分头管理、内外有别的政策，外贸部门所属企业独家垄断粮食进出口经营业务。这是粮食流通体制中最令人忧虑的部分。因为在具体操作上常常不容易落实，更牵涉到多家权力机关之间的复杂关系。倘若没有像样的政府机构改革，先行理顺宏观调控主体之间“你管、我管”的职权关系，粮食宏观调控体制就不可能牢靠。
上述四个方面构成了我国粮食流通体制的主要内容，其总体特征带有明显的过渡性和不完善之处。在整个中国经济体制都处于转轨期间的大背景下，这是完全可以理解的。问题在于，改革不能遥遥无期，问题不能久拖不决，“不能把改革当日子过”。人们应当做的，就是勇于正视现实，认真总结经验，明确方向，找到办法，缩短粮改的过渡期。下面分析的实际情况说明，粮改非常需要有这样的紧迫感。
三、粮食购销、经营中再次显露的
问题表明现行体制亟待改革自1994年市场粮价涨峰过后，1995年下半年即开始回落，至1996年落至近几年来的最低点，尤其是1996年4月1日国家大幅度上调收购价格之后，粮食购销出现了一些新情况和新问题，新一轮的“卖粮难”已经出现，粮食流通经过了3～4年周期之后又出现了4年前类似情形。我们认为，从世界范围看，粮食生产、供求常常包含周期性波动，但就目前的我国来说，反复出现的“买难—卖难”的周期性变化，更多的是属于“政策现象”而不属于“自然现象”和“市场现象”，即与现行不尽合理的粮食购销体制和政策有直接密切的关系。所以，抓住时机，因势利导，改革粮食流通体制，调整粮食购销政策，尽快从现行很少弹性的体制和政策中走出来，已非常必要，亦时不我待。
(一)全国性的粮食市场“疲软”与两年前形成巨大反差，粮食流通出现的新情况值得高度重视
两年前(1993年底、1994年初)的全国性粮价飞涨至今人们还记忆犹新。但时至今日，中国粮情已与彼时“判若两人”，全国性的粮食市场“疲软”和“卖难”叫声此起彼伏与两年前抢购、哄抬价格形成强烈反差，粮食流通再度出现许多新的情况，不能不引起人们的广泛关注和高度重视。
1.各地相继出现了经营者与生产者的双重“卖粮难”。调查发现，由于全党上下重视农业，粮食生产喜获丰收。加之1995年4月提高粮食收购价和政策性销价，粮食价格体系发生重大变化，平价粮销价已与市场粮价发生倒挂，购销也开始倒挂，各地已经开始出现生产者与经营者双重“卖粮难”。江西省奉新县国有粮店早米定销价为1.26元／斤，而市场价为1.08元／斤，晚米销价依次为1.35元／斤和1.17元／斤。二者差价均在0.18元左右。河南省潢川县小麦国家定购价提高了44％，销价提高了35％，国家粮店面粉售价为1.23元／斤，而市场价为1.05～1.10元／斤。无论是江西还是河南(均为产粮大省)平议差价均呈倒挂，国营粮店已有价无市，牌价粮销售大幅下跌。南昌市1996年7月以前的正常销量为2177.4万斤／月，但7月份猛降为158.2万斤／月，国有粮食部门的市场占有率由75%～80％已降至目前的不足10％。内蒙古哲里木盟1996年上半年市场销售粮油总量较上年同期下降了27.8％。潢川县城关粮店原来月售粮平均90万公斤，而7月份仅售出4万斤，国有粮店大大高于市场价的议价平价粮几乎无人问津(政府给出的“平价粮”，早已无“平价”可言)潢川粮食系统已亏损近600万元。该县的粮食态势已是卖不掉、调不出、存不下，再要完成秋季3300万公斤大米定购任务面临很大困难。目前，粮食存调更是束手无策，1997年夏粮收购压力已难以承受。
我们感到，根本问题出在国家事先给出的定购价格上。当国家定购价背离市场供求，事先地、大幅度地明显高于市场价格时(这在任何国家都是罕见的)，事实上已超出了“保护价”的范畴。国家近几年事先连续以40％以上的大幅度提高定购价，已经一反常态地超出了保护粮农利益的数量界限，不可避免地出现了政府价“高高在上”，市场价低糜而不肯回升、无力跟进响应的粮价“倒双轨制”。如此高价位的行政价格信号，所呼唤、所动员出来粮食商品供给量，绝对会大大超过政府的预料和国家承诺的收购能力。因为，在这种场合，农民的非商品粮(含往年自储陈粮)会在一夜之间魔术般地化作商品粮涌入市场，而低价位的市场粮则通过各种渠道涌向政府允诺的粮食收购站。过去是粮贩子千方百计把政府低价粮倒腾到市场上去卖，如今倒过来了。于是比人们预料丰年还要更多的粮食突然“冒”了出来，因为政府高价信号改变了既定粮食总量的“性质”和“存在方式”，改变了商品粮的流量和流向。而敞开收购、不限收拒收如此大量的粮食，确保“不打白条”，如果没有巨额的财政信贷支持，没有众多主管部门的通力配合，是无法顺利执行的。
这种“倒双轨制”同以前人们熟悉的粮食“双轨制”引发的现象刚好相反(例如，政府收购困难而市场交易活跃，低价政府粮向高价市场粮流失等等)，但是在本质上又是一致的，是相通的，即都是由政府价和市场价各自的形成机理、作用后果截然不同所造成的，都是政府价背离市场供求关系的必然结果。由此，如今的农民“卖粮难”，粮食部门收不了、存不下、卖不动、调不走等后面还要分析介绍的种种问题就不难理解了。按现行体制和政策，国有粮食部门很自然地成了各种矛盾的交织点，而这个部门的体制还没有来得及作像样的改革。
实际情况进一步印证了我们的分析。国有经营者普遍反应，“卖粮难”的直接波及效应是对收购农民粮食的“心有余而力不足”。卖不掉腾不出仓容，价格体系出现平议倒挂，收得越多，事实上亏得越多，在粮食部门“双线运行”尚未有实质性推进的情况下，自身的利益驱动，致使其在收购农民粮食时显得力度大打折扣，不限收拒收事实上已不可能，农民“卖粮难”已不可避免地在各地相继出现。1997年夏粮喜获丰收，秋粮前景同样看好，届时一定会有更多的丰收粮、商品粮、市场粮涌现出来，生产者和经营者的“卖粮难”有可能会更加普遍。
由此可见，制定随行就市的市场化的粮食价格政策和购销政策是中国粮改的必然归宿。否则，无论基于粮食“少”还是粮食“多”，事先“敲定”而又背离市场规律的政府价格，都无法与事后形成的粮食供求状况相适应。其中，基于“少”的估计，所制定的希望“多拿粮”的高价位收购办法，往往是靠不住的，反落得力不从心的结局。为稳定社会、稳定经济，中央政府和地方政府对于粮食，注定是需要“拿”的，但问题在于怎么个“拿法”，怎样以更低的管理成本达到相同的政策目标，这就需要变计划体制下的实物化的“拿粮政策”为市场体制下由利益驱动起来的农民主动卖粮政策。中国亟待建立灵活的同时适应多种供求状况、稳定的粮食购销体制和购销政策。现在看来，尚缺乏这样的体制准备和政策准备。
2.粮食主产区开始出现销调困难，仓容危机。目前的种种销粮难突出表现为粮食产区与销区之间的矛盾。由于粮食丰收和价格“倒双轨制”的新变化，主产区粮食开始出现销调困难，仓容危机。江西省奉新县按计划第一季度应调出贸易粮400万公斤，实际只调出100万公斤，第二、第三季度各应调出300万斤，但实际上1斤未调。该县共有仓容2.6亿斤，中央和地方储备粮及中转粮占用2.1亿斤，仅有空余仓容5000万斤，还不及秋粮(晚稻)定购任务所需之一半，秋粮收购将因仓容不足而更加困难。江西省粮食主产区吉安地区的计划对口销调区域是该省赣州地区，由于今年粮食形势好转，赣州的调入粮计划至今未能执行，虽然省粮食部门多次督促，但至今赣州未调入吉安一粒粮，存储压力及其费用全由吉安背负，秋粮收购所需仓容没有着落，露天存放，简易储藏已必不可免。这种现象说明，由于价格因素和市场状态、利益关系的变化，即使同是国有粮食企业，但由于分属不同地区，因而同样出现了各为自己着想的“贸易摩擦”。而如前所述，真实情况是，中国及其各地的粮食绝非一夜之间都多起来了，而是由于缺少弹性的体制和政策使粮食市场供求信号被无端放大了。正如1994年粮食供给并非如人们想像得那么紧张，因而匆忙调整政府收购价和收购办法一样，1996年粮食供给也并非如人们想像得那么充裕，目前显示出的所谓“多”，固然有丰年影响，但根本原因是中国尚未建立市场化购销价格、购销体制和吞吐机制。
3.新粮情致使粮食行业(或部门)大面积亏损继续加重。由于粮食销售困难，大量积压占据仓库，不仅职工收入无着落，产生生活困难，而且利息负担加重。南昌市7月份以来已积压大米100万斤，调拨定金停止，碾米厂停工，职工思想开始浮动不安。江西省鹰潭市在1996年以前正常销售大米200万斤／月，7月份后每月只销售大米1万斤，大米积压仓库每月多付利息2.5万元。南昌市粮油食品公司7月份实际亏损高达102万元，创下月亏损最高纪录。内蒙古哲里木盟玉米收购成本平均每吨已达到1340元，而市场上车板交货价已跌到1240元，加上46元增值税，每经销一吨玉米要出现146元的销售亏损，全年销售亏损将达7300万元。另据国内贸易部有关报告，1997年一季度全国粮食系统共发生亏损116.5亿元，在上年同期亏损基数已经比较大的情况下，又增亏56.95％。初步分析原因：①库存大幅度上升，费用支出大量增加。②企业销售疲软，销售成本增高，差价收入减少(季度销售收入比去年同年减少了27.77％)。我们认为，目前粮食部门负担加重是现行粮食购销价格政策和购销体制的必然结果。粮食部门及其所属企业，历来只是被动执行政策的工具。在全封闭的原计划体制下，粮食部门执行政策不存在大的困难，但在市场经济新时期，特别是实行政策性业务和经营性业务“两线运行”，混淆了粮食部门的功能定位，从企业、经营角度着眼，粮食行情“大于”政策，在这种场合，靠行政命令要求尚待改革的粮食部门继续作为“政策工具”，势必出现许多无法衔接的矛盾和掣肘。依样按照旧体制办法，去要求粮食部门在“双线行为”中，聚精会神地单一执行“政策性”任务是不现实的。
4.“粮食两线运行”政策向纵深推进面临诸多难点。“粮食两线运行”是1995年以来深化粮食流通体制改革的过渡性举措，各地已积极行动起来进行准备和尝试。但是，调查发现，即使作为一种过渡措施，“两线运行”也面临诸多难点，不克服这些难点，无异于“纸上谈兵”。主要问题是：有关各方认识不一，动摇实施粮食“两线运行”的信心与决心；财政补贴不能及时足额到位并“钱随粮走”严重阻碍“两线运行”的顺利进行；粮食部门的人、财、物管理体制不顺，制约“两线运行”；粮食系统资产产权不明，困扰“两线运行”；人员难以分流，是“两线运行”的突出难题；信贷资金难落实也阻碍“两线运行”。详见袁永康：《粮食两线运行叉口多》，载《改革内参》1996年第21期。这些情况，使我们不得不实事求是地重新考虑两个问题：①粮食部门的重新定位即究竟是政策工具还是经营主体。②粮食部门是粮食流通中的唯一部门还是多家经营中的一个部门。
我们认为，上述新情况的出现决非偶然，粮食流通体制改革仍任重道远，适时地剖析导致中国粮情新变化的深层原因并提出调整粮改政策的一些建议就显得非常必要。
(二)国家宏观调控乏力、市场发育度低和价格形成机制不规范是产生上述问题也是中国粮食流通反复出现问题的根本原因
1.在中国粮食供求关系和购销关系的链条非常脆弱的情况下，在生产与经营规模狭小且又分散的制度背景下，忽视“6800与3000”(亿斤)之间的微妙关系，调控注意力仅限于“3000”，未从生产总量上考虑全局，是国家对粮食市场宏观调控力不从心的重要原因。
这个问题前文已经简略提到，但需要作进一步分析。中国是粮食产量最高的国家，又是粮食商品率极低的国家(这一独特国情常被忽视)。粮食总产目前已达9800亿斤之多，但其中商品率不足1/3，商品粮大约在3000亿斤，还有6800亿斤左右属农民自己消费(口粮、种子及必要的储备)。3000亿斤商品粮源是构成中国粮食市场的物质基础，所以政府调控的根本注意力一开始就集中在这3000亿斤商品粮身上，力保粮源不出现大的差错。在计划经济、统购统销年代，商品粮和非商品粮之间的关系比较简单，因为粮价和统购量按照国家指令性计划执行，农民没有售粮自主权。在市场经济新时期，情况发生了重大变化，即农民开始按照比较经济利益和市场规律同购粮者打交道。乍一看，道理似乎很简单，谁都清楚，但问题恰恰出在这里。
在新时期，粮食总产量多少同实际投入市场销售的商品粮多少不是同比例关系，二者之间的数量转化状况如何，在其他因素相同的场合，关键看粮价。因此，目前中国粮食的总产量与市场总供求(购销)之间的链条非常脆弱，粮食市场体系发育度极低，潜在的商品粮源分散在2亿多大大小小的农户手中，从而决定了中国粮食商品率与粮食自给率之间的动态性、可变性，甚至不确定性。粮食商品率随时可以根据政府事先给定价格(定购价)的“好坏”而发生较大幅度的变动。
因此，假定政府事先决定按照某一价位(例如0.70元/斤)收购粮食1000亿斤，虽然看上去只涉及1000亿斤，但此价格所造成的波及效应却是覆盖全社会的，即对全社会的商品粮总量均会产生强有力的影响，而决不限于1000亿斤。这样，国家定购价格的高与低随时会影响农民自己消费部分的消长。当农民发现国家给的价格好时(特别是明显高于市场价)，立刻作出的反映是缩减自己的消费，加大社会商品粮的供给，而2亿多分散的一家一户的小农经济还会同方向地放大这个效应(小农的趋同性)，要卖都卖，要不卖都不卖。于是，社会商品粮瞬间就会比正常情况加大几成(据测算，每一农户向市场多投100公斤粮食，就可占市场总量的30％，同理，少卖此数，则市场供给量会骤减30％)，而农户多存少存100公斤粮食实在算不了什么。所以，即使排除粮食丰歉因素，中国在现行价格双轨制和“粮食双轨制”(自给粮与商品粮并存，且相互关系极不稳定)的情况之下，也势必导致市场上粮食供给时而充裕得难以招架，时而出现短缺假象，常常给政府造成措手不及的麻烦。真实的多与少被现行政策效应(农民现象)扭曲为虚假的多与少，然后，再根据虚假的多与少制定出新政策，如此循环，何时了结，因此，认真研究政府粮价与商品粮供给之间的因果关系和规律性，研究粮价和收成，粮价和农民抛售、惜售的关系，在中国就显得尤其重要。1996、1997年的市场粮食供给突增和1993、1994年供给突紧，都与此有直接关系，而这两种突然变化，都带有一定的虚假性，都不可能真实反映粮食生产量的总体情况。因此，不要被假象所迷惑，更不可一见到“多了”、“少了”就过于紧张，这是修正以往制定政府粮价政策、调控市场的重要补充思路。十几年来粮食购销三四年一度的所谓周期性变化(即多了少、少了多)雄辩地证明了这一判断。连带的分析思考是，在市场经济新时期，①抓粮食生产一定要首先考虑到以市场为导向，按照市场规律办事，要努力克服粮食领域重生产、轻流通的传统观念，否则不仅抓不到点子上，还会造成“丰收后的巨额损失”。②政府宏观调控的着眼点不可仅仅放在3000亿斤商品粮身上，更要充分估计到农民手中的6800亿斤“自有粮”对市场的潜在影响，考虑到今日农民已经在按照市场法则同外界打交道，特别是要从全局角度把握粮食社会商品率的动态性变化规律，正确把握和处理好“6800”与“3000”之间的关系。
需要反复强调的是，在市场经济新时期，每一斤粮食究竟属于农民自给粮还是商品粮是越来越难以事先界定的未知数，特别是在粮价双轨制的场合。它不仅取决于人们一直关注的粮食生产，更直接地取决于已有粮食总量中农民愿意出售的数量。这个数量是动态的、可变的、只有届时的“市场知晓”，政府要作事先的分析、预测和承诺，必须进行充分的论证并留有足够的余地，以避免被动和损失。换句话说，在这种场合，政府一旦事先出示某一价格，它所影响的决不是政府心目中所想到的“收购数量”，而必须对由于政府制定价格所引起的一切连带后果负全部责任，例如，政府高价位吸引出的“自给粮”，必须全数收购。而1996年和1997年的情况显示：政府的现行粮食价格政策和购销政策要将引发出来的农民的“共同行为”全“包下来”是多么困难！由此推想，有无必要事先给出一个远远背离市场供求关系、高价位的“保证收购”的政府支票。由此可见，中国的“卖粮难”或者“买粮难”，首先不是市场现象(因为目前还不允许粮食市场的普遍存在)，而是政府现象和政策现象，农民的行为不是也没有可能是首先对市场作出反应，而是对政策作出反应。在目前中国的粮食生产和流通领域，还远远谈不上“市场负责”。
2.粮食进出口管理政出多门、内外贸脱节、国际国内两个市场分离，使得进出口这一国家宏观调控的有力支点效力锐减，甚至出现“逆调节”。
如果说中国分散的农民行为是宏观调控的一大难点，那么粮食内外贸脱节则又引出另一番景象。十几年来，粮食进出口体制虽有很大改进，但原体制中某些核心内容即行政多头管理、内外贸脱节和企业独家垄断经营、粮食的国际国内两大市场互相隔绝的基本格局尚未根本改变。这种体制的运作为国家从更宏观层面上调控国内粮食市场及其供求关系设置了体制性障碍。1993、1994年国内粮食相对紧张时，粮食外贸部门却低价出口近400亿斤，而在1995年粮食形势好转后却又高价进口了近200亿斤粮食，人为地加剧了国内粮食市场的大幅度波动，就是这种内外贸脱节的粮食进出口管理体制运作的结果。这种体制的弊端现在看来已越来越明显：①内外贸分离甚至隔绝，管理体制上政出多门，多头负责而又权责模糊，使粮食进出口失去权责统一的明确主体，不利于国家对粮食进出口和国内市场进行及时有效的宏观调控和集中统一管理，假如粮食市场出了问题，却又没有任何一个部门或机构能够独立承担责任。②国内市场与国际贸易分割脱节，使得内贸企业不了解国际市场，外贸企业对国内市场的安排和平衡不负有责任，不利于国家灵活有效地利用国内国际两个市场以较低的成本实现粮食的总量平衡。③企业独家垄断部分取代了国家的行政管理，政府职能与企业职能交叉颠倒，多头管理与独家企业垄断经营并存，这刚好与统一管理和多家经营的市场经济通例相悖。在改革以来形成的新的利益格局下，外贸企业不但有了盈利性垄断的条件，也有了自身的利益驱动机制。处于割裂状态中的粮食外贸系统已不再是政府所期望的忠实的政策工具，而是更多追求自身利益的群体。因此，粮食进出口业务的实际运作效果同国内市场状况和国家利益相背离的可能性大大增加了。所以我们认为，不能根据变化了的国内市场灵活地调整粮食进出口战略，从而达到调控国内市场的目的是政府调控乏力的又一根源所在。另外，这些年来，中国似更多地关心自己在粮食供求关系中的国际政治影响，而低估或忽略了自己充分利用和左右国际粮食市场供求的巨大潜能，“为他人所利用”的担心有余，而“为我所用”的信心和办法不足，因而在平衡国内粮食供求过程中，支出了不必要的过高成本。因此，粮食进出口体制改革迫在眉睫。
3.国家粮食储备体系在市场经济条件下有效运作尚未取得突破，是国家宏观调控乏力、加剧矛盾的第三大根源。
国家对粮食市场实行宏观调控的最核心手段是粮食储备体系的建立健全并灵敏高效地运转。国家储备应是能与农民行为相适应、具有“减振功能”、大吞大吐、灵活调节的活水池。但是，不可否认的是，我国的粮食储备体系如何走出传统体制静态化管理格局，在市场经济条件下建立并运转尚未探索出成功之路，粮食储备作为最核心的调控手段一直未能发挥应有的功能。1996年粮食略有剩余，市场上粮食供给略有增加(其实也就是200亿～300亿斤)，由于储备体系未能有效运转，其吞进调节能力远远未能发挥，所以导致了各地的卖粮难、调粮难。而国家粮食储备体系未能有效运转的根本症结是现行的粮食储备的吞吐调节仍按计划分配一套行事，收储和抛售方式方法不合理，所需巨额财政信贷支持不到位、储备运营机制不灵活。现在市场疲软、粮价下降，政府虽然吞进了部分专储粮，但这个吞进未通过市场，而是随同政府定购粮将指标层层分配到了粮管所和农户。1993年以来至1995年上半年，市场粮价过高，政府抛售储备粮也是按粮食行政系统层层分配下去而不是通过市场灵活运作，这一方面导致收购上来的储备粮质量不高，从而抛出的也是低质粮。同时，由于储备粮的吞吐不通过市场(尤其是区域性批发市场)，而是通过计划层层分解，这些粮食就不会对粮食市场的运行产生作用，即使有作用也显得大为滞后，所以市场上的供求关系不会有多大变动，很难起到稳定粮价(促使粮价上扬或者平抑粮价)的调节作用。
值得强调的是，粮食储备是政府调控粮食市场的核心手段和有力支撑点，它灵活运作的背后必须有强大的财政与信贷作保证，即必须做到财政资金的及时足额拨补到位。否则不管是直属中央的储备还是地方各级储备，均不会起到应有的作用。但实际情况远非如此。各地普遍反映国家粮食专储所需费用不能及时足额地拨补到位，有些地方还相距甚远。这一方面会造成有些地方对上级安排的储备粮弄虚作假、敷衍塞责和虚报瞒报；另一方面，储备粮一定时期的推陈储新(即轮换，一般以三年为限)也会落空。因经费不足，江西有的地方80年代的陈稻至今还储在仓里就是例证。而据我们最近的现场调查，在贵州、湖南、广西等地“超期服役”的陈粮竟然占到粮食库存的70%～80％，而且是陈粮在库底，新粮在库上，新粮压陈粮，先进库的压底后出，后进库的“优先”出库。如此高额的粮食得不到按期轮换，其损失和浪费难以估量。管粮如此局面，种粮者的几番辛苦竟落得令人痛心的结局。还有，粮食储备管理体制不顺也使国家储备的运营机制不灵活。中央(或国家)的粮食储备体系应该一竿子插到底。物资、人员等实行垂直甚至军事化管理，其目的是指挥灵敏，吞吐起来雷厉风行，但其运作的基础是区域性的发育及运作良好的批发市场(网络)。可时至今日，国家储备管理体系远未达到此目标，其效果也就可想而知了。所以，我们认为，建立并灵活发挥国家专项储备功能实属深化粮食流通体制改革极端重要的内容。
4.市场发育度低和价格形成机制不规范导致我国粮食市场容量的弱小及价格体系的不合理，从更深层次扭曲了正常的粮食市场关系。这是反复出现粮食买难卖难的根本症结所在。
十几年来的粮食改革到今天仍未摆脱买难卖难交替出现的阴影，3～4年一个买难卖难周期似乎已经约定俗成。究其原因，我们始终认为，①国有粮食企业带有垄断性质的购销以及由此导致残缺不全的市场体系，国有粮食企业的垄断操作阻碍了其它市场主体的进入与发育。②低下的市场发育度阻止了充分的市场竞争和市场信息系统的完善，从而不能够制止或减弱不合理的价格波动，所以价格的大幅涨跌总是不断地交替出现。③我国的粮食市场容量较为狭小，粮食在很大程度上属于剩余市场，自给性很强，除掉农民自己保留的和国家定购的(包括议购)部分，真正进入竞争性市场交易的只占粮食总产量的15%～20％，而储备及进出口体系不完备或不能发挥其应有的调控作用，因此哪怕多出或少掉200亿～300亿斤粮食，粮食市场就显得不堪重负。所以说，建立市场体制，培育市场体系，乃是把粮食流通从“循环往复”中拯救出来的根本良方，舍此别无它途。历史教训和国际经验都一再证明了这一点。
更重要的是粮食价格体系问题。人为地把粮食流通割裂成两块，长期实行价格双轨制，按照双重标准运行，势必从根本上扰乱经济秩序，损害经济的整体化功能。中国目前实行的粮食收购价格并不是紧紧贴近市场价格、贴近市场供求状况的保护价，而是从计划体制延续至今、明显背离市场规律的行政性价格，它与粮食市场价格之间所形成的是“非经济性差价”。
通常我们所说的商品差价属于经济性差价，它是指同一种商品在同一市场竞争环境下，由于流通环节差异、地区差异、季节差异或品质差异所形成的价格梯度，如购销差价、批零差价、季节差价、地区差价、质量差价、批量差价等等。这些价格梯度都受价值规律或市场规律支配，具有客观的形成基础。而由现行粮食国家定购价格同市场价格构成的价格双轨制属于非经济性差价。因为它们是同一种商品基于行政干预所形成的价格梯度，是在相当范围内排斥价值规律或市场规律的结果。政府收购价和市场价之间不仅存在数量差异(例如，收购价长期低于市场价的双轨制和收购价事先的、长时间的高于市场价的“倒双轨制”)，更主要的是两者各自的价格形成途径、作用形式、作用后果都存在质的区别。
当前，无论对现行粮食价格状况怎样评价，存在何种不同见解，有一个基本事实却值得注意，即实行双轨价格与实行双重货币体系几乎是同义语或“孪生兄弟”。而任何一个国家都不会实行双重价值尺度的货币体系，否则无异于自乱其制。这是因为，商品价格的运动以价值为背景，在同等供求状况下，总是客观上趋向于同一种商品的价值量，在同一市场上，以同量货币来表现。而价格双轨制特别是重要商品(例如，粮食)的价格双轨制，实质上是前面提到的由直接行政控制所造成的非经济性差价。当我们从一个国家必须严格实行统一的货币体系及其统一的价值尺度的角度，来观察同一种商品存在双重价格的时候，会发现什么呢？它意味着，同量货币中国法定货币人民币在面对粮食等大宗商品的场合，由于非经济性差价或行政价和市场价两种价格的存在，竟然具有了两种不同的购买力，于是同量货币及其价值尺度的同一性职能被肢解了，出现了同一名称、同量面额，但“含金量”各异的双重货币体系，双重价值尺度。
我们知道，在农业大国的中国，历来以粮食价格作为比价换算的最基本折实单位，粮价和人民币之间有着天然密切的联系。在粮食等重要大宗商品“计划(行政)一块”、“市场一块”的场合，人民币事实上形成了长短不一的两把价值尺度和两种购买能力。由此势必形成横向比价关系和纵向差价关系、以及纵横交错的成本价格利润关系的紊乱，造成国民经济核算体系和运行体系失真，并不得不为此实行普遍的双重评价标准和经济考核标准(例如，粮食部门的“双线运行”)。而在高度复杂的成本价格体系中，为适应形式多样的双轨制，要搞出清清爽爽的“两本账”，是非常困难的，甚至是不可能的。这样一来，各种经济活动中的盈亏状况便失去了统一、准确的判断尺度，也增加了“摆平”生产者、经营者和消费者利益关系的难度。因此，价格双轨货币尺度双轨引发的经济秩序、市场秩序混乱注定是深层次和根本性的，也是双轨制自身所无法避免、无法根除的，宏观管理成本和管理成效都将受到严峻挑战。而丰厚诱人、形式多样的的双轨价差，更是防不胜防的权钱交易、浑水摸鱼的腐败温床。
所以说，统一健全、由多种市场主体共同参与竞争的粮食市场的尽早发育，由市场机制发挥最基本的调节作用是当前乃至未来粮食流通体制改革的基本点、着力点和根本方向，应该从现在起就做出坚定不移的努力。
从培育市场体系的角度看现行的粮价问题，就不难发现粮食价格形成机制的人为性、被动性和不规范。如上所述，国家1000亿斤定购粮价格的好坏不仅关系到3000亿斤商品粮的价格高低，而且关系到2亿多分散小农户的手中粮食的“伸缩”，即国家制定的价格带有强大的影响力。而中国粮食价格与由市场供求关系决定的价格之间总是“拧劲”和背离，1996年国家一次性把粮食定购价格综合提高44％，使之大幅度高于市场价格，所引发的一系列矛盾就是人为制定价格带来的必然后果。正常的商品价格形成机制只有一个，即由市场上的供求关系来决定，政府的粮价政策不能背离市场粮价和供求状况的基本走势；被许多人强调为特殊商品的粮食，在中国很大程度上已经特殊到了非商品的地步，这一点须引起足够的重视。没有一个正常统一的价格形成机制，市场上供求关系的调整总是相信指靠人为的外力，就永远驾驭不了变化多端的粮食市场，所以中国就难以摆脱买难卖难的循环困扰并支出“交不完的学费”，这才是问题的根本症结所在。因此，中国亟待建立的并非只着眼于一时粮食“多”与“少”的应急、短期政策，而必须从这种现行的“政府决策”走向“市场决策”，即把粮食生产经营同样放在市场调节的基础上，而不再实行“例外政策”，与此同时，建立长期稳定、规范化、市场化的价格体制、购销体制、储备体制、进出口体制和补贴机制。
四、深化改革、粮价并轨、经营放开、理顺关系已到最佳时机全国性的卖粮难、调粮难是当今中国粮情的基本特征，也是现行体制一再导演出的政策现象。当前的粮食形势是无论产区还是销区市场价格均呈现平稳略降态势，考虑到进口因素，粮食供给略大于求的格局已基本形成。据测算，1997年总供给水平将达9850亿斤，而总需求不会超过9600亿斤，人们对粮食供给普遍有较好的心理预期(有关部门多次发布今年粮食总产超过9800亿斤，达到历史最高水平的信息)，在最近的将来，中国粮食的供求关系和价格水平将呈现比较稳定的状态不会有大的起伏。另据农业部提供的信息，1997年后我国农业生产将步入一个平稳发展时期，农产品市场供需也将基本均衡或略有节余，国际市场粮食库存量也将有所回升，国际市场粮价也呈下降态势。来自中国社科院和国家统计局的联合报告更提出了我国当前及今后一段时期宏观经济的稳定发展趋向，即经过近四年的努力，遏制住了由于经济“过热”造成的较为严重的通货膨胀，宏观经济环境得到有效治理，经济运行质量不断改善，1996年成功实现了“软着陆”，为进一步增强宏观经济在1997年的稳定性，保持国民经济的持续、快速、健康增长提供了极为有利的条件。因此，我们认为，鉴于国内外的粮情及我国国民经济运行的总体态势，进一步加快粮食流通体制改革的时机已经成熟。
五、深化粮食流通体制改革、调整粮食
购销政策的基本思路和若干建议粮改的理论与实践一再证明，中国粮食流通体制改革的总目标是建立起市场机制为主导的、内外贸协调统一的、能够灵活有效宏观调控的、现代化的粮食流通网络与流通格局。从而使粮食流通从依赖直接计划手段、依赖政府行为彻底转向以市场调节为基础的轨道上来，依靠市场化的方式，正确处理和解决好八大关系，即国家与农民的关系，国家与城镇居民的关系，政府与国有粮食企业的关系，经营者与生产者的关系，中央与地方的关系，产区与销区的关系，粮食内贸与外贸的关系，粮食部门与财政、银行的关系等等。当前要把粮改推向深入、取得实质性进展，主要内容包括以下几个方面：
1.以粮价改革为中心，确立粮食购销和经营的市场化方针，争取1997年起实行“保量放价”。
一系列的求证均已道出了放开粮价和粮食购销、经营的必要性，要紧的是转变观念，统一认识，付诸实施。国家宏观调控措施与手段是随着市场的放开与运行而逐步建立并发挥效用的，不能等待一切调控手段都建立并运转起来之后再放开市场与经营，这是不现实的，也是不可能的。当前要做的是把国家的1000亿斤定购粮的收购价格放开，力促定购价与市场价的早日并轨，争取先做到保量放价，即国家要从放开的市场上求得一定数量的优质粮源，这样才能物尽其用。根据目前的粮食总供求态势，放开后的原定购价有可能适当回落，而原市场价可能略有回升，粮价总水平不会出现大的波动。
今后，如果认为仍需要某种政府定价，就实行真正意义的最低保护价，事先给出的价格水准依照国外通行做法，即在综合考虑粮食生产成本的变化，前若干年(例如前3年)的价格平均数，以及届时的供求状况等因素的基础上加以制定，并以低于某一价位的届时市场价为原则，同时要考虑到国家在最低保护价水准上的实际收购能力。保护价要科学合理，市场价高于保护价，国家按照市场价购粮；市场价低于保护价，国家按照保护价购粮。而在随行就市的价格下，通常不存在粮源困难，只要政府遵照价值规律，良好的市场机制不受破坏，加上中国农民千百年来积淀起来的传统的生产行为与消费方式，粮食的稳定增长、粮食安全与粮食供给是有保证的。故国家粮食保有量的真实含义不是针对粮食供给量，而是财政和资金的支持能力。换句话说，能否保住某一个预期商品量，全看届时能按市场价拿出多少钱。
在放开收购价的同时，也要放开国营粮店的计划销价，同样随行就市(但要注意对低收入者实行目标补贴)。这些是调整中国粮食市场关系的最核心措施，不应再犹豫。在此步骤下，要鼓励有条件的个体、集体和私营粮商在国家工商行政管理机关统一资格审查和注册的前提下，积极参与粮食市场的竞争，尤其要鼓励生产者(包括各大型农场、农工商组织等)直接进入粮食市场，只要遵纪守法，就要在信贷、车皮、仓储等相关方面给予与国营粮食企业同等待遇或给予一定的支持与优惠，努力培育各种市场主体，坚决改变国营粮食企业的垄断经营局面，由市场供求关系决定价格水平，由规范的价格形成机制指导粮食消费与粮食生产。同时要规范粮食市场秩序，制止各种违法交易。粮食市场越发育、市场主体越健全，市场机制越充分，市场信息系统越完善，市场秩序越规范，粮食价格剧烈波动越能被有效地制止和熨平。
2.以粮权管理为核心，迅速建立灵敏高效的国家粮食储备体系，同时赋予国家粮食储备管理机关粮食进出口权，力促粮食内外贸的协调统一，这是政府调控市场的最关键手段与措施。
(1)要建立起中央直辖的国家粮食储备体系，由中央政府(国家粮食储备局为代表)直接管辖一批大型骨干粮库。中央通过对国家粮食储备库的垂直直接管理，实行对各大型骨干粮库的人、财、物统管，从而有效保证中央粮食政令畅通，步调一致，吞吐灵敏，调控有力。这些垂直管理的大型粮库与地方各级粮食管理机关是兄弟关系，互相之间不存在隶属关系，但国家直属库必须取得地方各级粮食管理机关的大力支持。必要时在储备集中的大的销区，可由国家专储局派出代表，以有效管理区域性专储粮的吞吐，但没有必要在各省、地普遍设立国家专储粮的分支机构，以免管理成本过高。这种安排有利于监督粮食部门切实负起责任，杜绝弄虚作假现象，确保灵活吞吐和市场稳定。另外，中央直辖的粮库要根据不同的产销区域合理布局，原则上以中国现行的八大粮食购销区域为布局依据，更主要地在销区多布库、多储粮，保证关键时刻抛得出、吞得进、用得上。专项储备粮的吞吐调节要以区域性的批发市场为依托，通过与批发市场建立紧密的联手机制来平抑市场波动。所掌握粮源加上战备用粮以不超过800亿斤为宜，而这些粮食须通过垂直管辖的粮库从市场上获取。
(2)宜尽早赋予国家粮食储备局粮食进出口权，力求粮食的内外贸协调统一、国际国内两个市场的良好衔接，坚决避免粮食内外脱节对国内市场波动的推波助澜。要点是管理机关设置，要从目前国内吞吐储备和进出口分头多家管理，改变为独家管理、独家负责的“一支笔”体制；粮食进出口经营从目前的外经贸公司独家垄断改变为多家经营。具体设想详见高涤陈、袁永康、宋则、王诚庆等：《粮食内外贸协调统一的政策设计》，载《国际贸易》1996年第7期。
(3)为确保国家粮食专项储备的建立与高效运转，迫切需要建立起制度化、规范化的粮食储备基金、风险基金或调节基金制度。国家粮食储备是完全的政策性事务，政府对此负有不可推卸的重大责任，决不能指望靠经营和盈利的办法来维系，所需资金投入必须优先地无条件地予以保证，并进行资金、财务的“全封闭”管理，管好用好。没有基金的及时足额到位，储备粮的吞吐调节乃至轮换均属空谈。基金来源是：①国家财政拨款。②银行贷款。③各类捐赠。基于目前的国际国内市场粮食均价，基金总额不能低于300亿元人民币，基金管理及使用宜由内贸部、财政部、国家计委及国家粮食储备局共同协商确定，由国家粮食储备局负责实施和操作。同时，要在中央粮食储备体系中建立相应的基金管理机构。另外，当务之急，是亡羊补牢，偿还欠账，长期着眼，加快粮食运输仓储设施的合理化、现代化建设，使宝贵的粮食不但种好、收好，还要保管好、调动好、轮换好、使用好。
3.牢固树立政府间接调控市场、市场引导粮食企业的管理观念，尽快摸索与建立政府间接调控市场的一套办法。
认为主张粮食流通体制市场化就是要取消宏观调控，这是误解。市场化改革，宏观调控不仅不能削弱，反而必须加强，关键是要与市场调节的基础作用相适应，政府管理、调控的对象应是粮食市场而非粮食企业本身，管理市场的手段一是储备的吞吐；二是进出口的调整；三是价格支持制度或保证制度的设立；四是财政信贷保证制度和各种基金的制度安排等等。所以，积极培育粮食市场体系是关键。要采取自发与自觉相结合的办法，一方面放宽政策，鼓励市场主体的多渠道发展；另一方面通过引导、规划、培育等政府的自觉行为，尽快促使全国区域性粮食批发市场与城市及城镇集贸市场的形成和有效运转。区域性的批发市场与城市城镇的集贸市场应当成为构成我国粮食市场体系及其网络的基本框架。在培育批发市场与集贸市场的同时，也要积极培育期货市场，以期借此达到“发现价格”，指导中长期粮食消费与生产，粮食购销、储备、进出口与经营的目的。所以培育市场体系，尽快促进区域性批发市场的良好发育，首先是政府调控粮食市场的主要注意力之所在。
4.积极创造条件培育农民自己的粮食销售服务及经营实体，在流通领域引导农民自己组织起来，进一步扩展粮食的流通渠道。
农民自己组织起来参与市场竞争，是促使农民掌握市场规律，捕捉市场信息，维护正当权益的必经之路，是稳定市场，进一步扩展粮食流通渠道的有效措施，也是占有市场份额，获取更多粮食利润和附加值的重要环节，应当积极鼓励与支持。要把现行“为农民办实事”为主的外在方式，转变为引导农民自己组织起来“办好自己的实事”的内在发展方式，在参与粮食流通的过程中，以市场为纽带，以生产为依托，形成产供销一条龙产业化的粮食生产与销售链条或分工体系，促使农民从事具有社会化、专业化、商品化的粮食(农业)大生产。这不但是搞活粮食流通的客观需要，同时也是搞好粮食生产、稳定增加粮食供给的需要。换句话说，中国农村不仅需要“种粮大户”，而且需要“销粮大户”或“销粮群体”。目前，各地相继出现的“农民流通协会”，“公司+农户”式的生产与流通结合的经济组织等，均是吸引农民进入市场的良好途径，应予大力扶持。政府制定政策，建立制度(例如，多种形式的农村合作社登记制度、自我管理制度等)，引导、帮助农民成立各种协会或其它类型的合作经济组织不失为增产粮食、发达农业、繁荣农村、富裕农民的有效办法。参见宋则：《中国未来商业、服务业十大经济增长点分析》，载《财贸经济》1997年第7期。
5.继续深化现有粮食企业改革，彻底割断各级粮食行政主管部门与所属粮食企业之间的一切联系，把粮食企业真正推向市场。
目前，国有粮食部门同一主体的“双线运行”必须转变为职能不同的两类主体各自分别“单线运行”。一类是政策工具，不以盈利为目的，由政府财政全额拨款支持，定位于政府机关性质；另一类是不承担政策意图的完全的经营实体，盈亏自负，与政府机关彻底脱钩。各级粮食行政管理部门只负责粮食的购、销、调、存、进出口管理和调控粮食市场，具体业务可采取代理制，委托粮食企业负责实施。这是培育粮食市场同时也是政府搞好市场调控的重要步骤，要不折不扣、坚定不移地尽早改革。
(全文原载于国务院发展研究中心主办《经济工作者学习资料》1997年第75期)
