邓小平的第二次并且是更大规模的从中央到地方的分权发生在其南方谈话之后。80年代后期到90年代初，因为1989年与苏联和东欧共产主义阵营的解体，中国的改革出现了极大的困难，80年代初以来的改革动力似乎消失了。而“天安门事件”的发生又表明政治改革所可能带来的风险。怎么办？邓小平又从地方找到了动力。南方谈话的政治目标就是为了在地方聚集改革力量，而南方谈话之后的大规模分权又为地方政府提供了巨大的动力来进行改革和发展。当代中国真正大规模的发展和转型正是从南方谈话之后才获得巨大动力的。
20世纪90年代中期之后的改革也是从中央地方关系入手的。最典型的就是1994年的分税制和1998年的中央银行制度改革，这两大改革直接影响到中央地方关系。这段时期，是改革开放以来有关中央地方关系制度建设最重要的时期。此前中国也经历了中央地方关系的改革，但这些改革很少涉及制度层面的变迁。分税制和中央银行制度改革是制度层面的。实际上，在任何国家，尽管改革的动力往往是自下而上的，但国家层面的制度建设都必须自上而下来进行。90年代的集权并不是像以往那样的简单集权，它是有选择性的集权，也就是试图集中应当属于中央的权力，而下放应当属于地方的权力。
简单地说，中国的改革往往首先是从地方开始的，在各个地方开始实践，然后通过“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，继而推广到全国。这些年来，地方各方面的改革试验也一直在进行，包括浙江政府鼓励民营企业发展的模式；广东外向型企业的转型和公民社会建设模式；重庆的国家动员模式；江苏的政治改革模式（公推直选）等等。
在很大程度上，地方领导人最具有改革动力。很多年来，地方政府官员一直是中国社会的批评对象，地方专制、腐败、黑社会化等现象不同程度地在某些地方存在着。但是，也有很多地方干部想有所作为。目前中国存在的地方发展模式大都来自于地方官员。从发展的角度来看，地方是一线政府，政府官员和社会关联度大，在强大的压力面前，他们必须有所创新来应对或者解决问题。作为一线干部，他们了解社会，也不缺少解决问题的思路和方法。再者，地方创新也符合地方官员的利益。在后强人政治时代，政府官员之间的政治竞争已经不可避免，而确立不同的地方发展模式就是中国式政治竞争的一个重要部分。很多地方干部必然成为未来中国的领导人，他们也在思考如何改革的问题。地方改革成功了，就可以扩展到其他地方。这对他们自己的前途也非常有利。因为在和平年代，改革的成功是地方干部政绩最重要的根据。
地方发展模式的竞争是好现象。但是，必须注意到，尽管今天中国各地方的改革都在树立自己的模式，但并没有发生类似80年代那样惠及全国的效果。在80年代，地方改革呈现两个显著的特点。第一是地方的大胆和勇气。在经历了改革前的贫困社会主义实践之后，全国各地都想摆脱贫穷，创造出自己的地方发展模式。当时地方发展水平往往取决于一个地方是否能够在一些改革方面先行先试。第二是成功的地方改革很容易上升到全国层面，扩展到全国的其他地方。当时几乎所有国家层面的改革都是在地方先行先试的。但是今天，不仅地方先行先试的勇气不如从前，而且即使像上述被认为是成功的大多地方改革也仅仅限于地方，没有扩散效应。为什么会这样？这里其实也有一个顶层设计的问题。
在后强人政治时代，地方改革受到体制非常巨大的限制。政治强人可以充分授权给地方，让地方充分改革。如果出现问题，强人也可以为地方改革提供政治保护。这尤其表现在早年“经济特区”的改革上。同时，强人也很容易把成功的地方改革经验上升成为国家层面，把改革推广到国家的其他地方。现在则不然。一些地方上的改革者顾虑重重，既是因为缺少来自上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持，很难把地方改革经验上升到国家层面。除了少数地方的领导人在大张旗鼓外，多数地方领导人都选择低姿态、低调的改革路线。
尤其值得注意的是，在中央地方关系方面，现在呈现出一种实际上的互为“否决”现象，即中央可以“否决”地方，地方也可以“否决”中央。一些被视为成功的地方经验，很容易被上层的一些权威人物所否决。在高层缺失集体政治意志的情况下，很难对地方经验达成共识。一旦哪一个关键人物拒绝认同某一地方改革试验，这一试验再成功也不会上升到国家层面。另一方面，尽管作为决策者的中央在不断推出新的政策，但地方总可以找到理由不执行中央的政策或者有选择性地来执行中央政策。地方是否执行中央政策，完全取决于中央政策是否符合地方利益。地方的这种行为实际上是“否决”了中央政策。
很显然，地方政府既可以成为国家层面的改革动力，也可以成为改革的阻力。地方扮演一个什么样的角色？这取决于顶层设计。对中央来说，问题在于如何动员地方改革的动力，而遏制地方对改革的阻碍因素。
除了地方政府层面，地方动力更应当关注社会的参与。首先，没有社会的参与，顶层设计不可能科学。在改革领域，无论是经济、社会和政治，都会涉及社会，因为所有改革的起点和终点都是社会。在80年代，时任全国人大常委会委员长的万里特别强调科学决策，其中一个重要的条件就是开放决策过程给社会，让社会来参与政府决策。这一点在今天变得更为紧迫。如果没有社会的参与，很多决策在表面上看可能非常理性和科学，但实际上却脱离社会现实，并不能反映社会现实的需求，最终可能的结局就是流于空想。
第二，不管一项改革是通过怎样的顶层设计，如果没有社会的参与，就不可能实施下去。改革需要社会的接受度和支持。这一点在中国尤其显得重要。很多政策往往是自上而下制定，但往往是只停留在口头和口号上。尤其是当受到地方政府和官员的阻力时，中央政府可说是毫无办法来克服地方阻力。任何改革，没有社会的大多数的支持，就很难超越既得利益，而得以实现。
第三，顶层设计必须满足中国社会日益增长的参与要求。改革开放之后，中国的社会力量已经得到很快的发展。一部分人在解决了温饱问题而跃升为中产阶层之后，就开始萌发政治参与的要求；另外一些仍然处于比较贫穷状态的人，因为等了多年不能脱离贫穷状态，也在逐渐激进化和政治化，希望通过政治参与来追求基本的社会公平和正义。如果不能满足社会参与的要求，经过顶层设计的政策很难具备高程度的社会合法性。
第四，也是更为重要的是，社会参与可以影响目前的中央和地方关系。中国各地区差异大，中央政策不可能一刀切地在各个地方实施。这就给地方政府创造了客观条件去实践各种地方改革。在没有社会的监督下，地方官员的改革可能是一种自私的行为，只是为了自己的个人前途。在中国体制下，这种情况很容易发生。例如地方官员所从事的很多政绩工程，并不是真正为了地方利益，而是做给上面看的。这类名义上的“公共建设”，其实是政治机会主义行为。要遏止这种情况就需要地方社会的参与。社会的参与在一定程度上会迫使地方官员具有长远的利益考虑，而非只为短期个人利益所驱使。也同样重要的是，社会参与可以解决如何制约地方官员的权力问题。中国目前的情况是，随着党内民主的实施，中央层面领导人所受到的制约越来越多，但地方仍然没有发展出有效的制约机制。地方“一把手”腐败和权力滥用，仍然是一个普遍的现象。在缺失社会参与的情况下，地方“一把手”大多可以成为“土皇帝”，至于是不是真成为“土皇帝”，则取决于地方领导人的自我约束。但自我约束是很不可靠的。因此，要避免地方坐大还必须实现社会的参与。
五、社会改革与经济改革的关系
面临改革的困局，问题在于怎么办？这是个复杂的问题。前面谈到改革模式时，我们提到了分解式改革中“危机”的作用。中国是一个危机驱动的社会，有了危机才会有进步。现在我们面临很大的危机。危机既不可避免，也不可怕。但危机不可被忽视。如果能够转“危”为“机”，那么便是进步的动力。前面已经讨论到如何通过顶层设计来克服阻力的问题。这是关乎政策形成和执行的问题。那么，中国现在需要形成什么样的政策改革呢？
最近一段时间以来，社会管理成为人们关注的焦点。我们的讨论就可以围绕着这个来展开。根据改革三步走的逻辑，社会管理或者更为广义的社会改革处于一个承上启下的关键位置。我们已经强调过社会改革的意义，即要解决经济改革所带来的问题并且为可持续的经济发展奠定社会基础，同时又要为未来以选举民主为主体的政治改革准备好制度条件。
既然社会改革是当下的主体改革，那就必须把社会管理放在广义的社会改革的内容中来讨论。如果抽象地讨论社会管理，就会看不到社会管理的本质。如果把社会管理放在社会改革的内容中就容易理解，也容易找到社会管理的有效方法。否则，人们就会对社会管理作出狭义的理解，以为社会管理就是社会控制，尤其是通过暴力方式进行社会控制。一旦把社会管理置于社会改革和社会政策的内容中，人们就会发现社会管理广阔前景。
再者，前面已经讨论过，当代中国社会是经济变革的产物。离开了经济改革，就会很难理解社会现状。所以，把社会改革和经济改革放在一起比较容易理解两者之间的关系。这样做，也比较容易理解社会改革和社会管理对于进一步经济发展和深化经济改革的意义。尽管中央政府在大力呼吁社会管理，但各级地方政府仍然把重点置于经济发展上，社会管理并不是很多地方政府的关注重点。主要的原因在于地方政府看不到社会改革和社会管理对于可持续经济发展的意义。因此，必须把社会改革和经济改革结合起来讨论。
社会改革与管理和政治改革也密切相关。经济结构是社会的基础，但社会管理很多制度方面的建设要依靠政治改革而完成。同时，如前面所强调过的，社会改革和管理更是为未来以选举民主为主体的政治改革作好制度准备。没有一整套强有效的社会政策和社会管理制度，民主化很可能造成政治的激进化，民主化的结果也很可能是“弱民主”。这一点事关政治改革的重要性和复杂性，我们会在后面单独详细讨论。
1.社会改革和社会管理
前面我们讨论了经济改革和社会改革之间的关系。社会领域是经济改革的产物，社会领域的改革如何进行既能深化经济改革，也可阻碍经济改革。中共十六大可以说是社会改革的开端。在“科学发展”和“和谐社会”的政策目标下，社会改革已经成为主体性的改革。不过，“和谐社会”绝对不是目前各级政府所强调的“维稳”手段所能达到的。在任何社会，稳定都很重要。一旦社会失去稳定，那么发展就会成为大问题。问题在于，用什么样的方法来达到社会的稳定状态。中国目前的“维稳”在实施过程中往往成为很不科学的手段，一旦各级政府把“维稳”视为是重中之重的时候，就会把重点过度地置于暴力手段上，而忽视其他很多极其重要的稳定方法。
对这一点，有关方面应当已经注意到了。和“维稳”的政策概念相比较，最近所提出的“社会管理”政策目标更为科学。中共总书记胡锦涛2011年2月在省部级主要领导干部社会管理及其创新研讨班上提出“社会管理”、“管理创新”等新政策概念之后，中国各个省市纷纷成立了社会管理创新领导小组来细化和落实新的政策。不过，无论从思想意识还是实际政策手段来说，这并不是一个很容易的过程。
在中国，社会管理并不是新生事物。在人们的概念里，中国的权威主义政权的最大特征莫过于对社会的方方面面进行严格的管制。我们的理解，这次提“社会管理”就是要和从前简单的社会控制区分开来。同时，把社会管理作为单独的政策提出来，并提高到这样一个政策高度，这至少在改革开放以来还属首次。社会管理如何区别于社会控制，这是需要研究的大问题。
我们可以说，这一新政策既是以往政策的延续，也反映出要针对以往政策问题进行调整的一种要求。上面已经指出，随着中国社会不稳定因素的凸现，各级政府近年来把“维稳”提高到一个无以复加的高度。从中央到地方设立了一个庞大的“维稳”机构，各级政府往往投入大量的资源，过分依赖暴力机器，来维持社会的“刚性”稳定。但也很显然，“维稳”的手段缺少创新，不仅成本极高，而且显现出越维越不稳的趋势。
这种看似自我矛盾的现象其实并不难理解。每一个官僚机构产生之后，都会产生其自我利益。这种自我利益不仅会促使这个机构的无限膨胀，而且会与其设立的目标背道而驰。因为“维稳”机构的利益在于社会的不稳定，社会稳定了，这个机构就会变得不相关了。所以，从长远来看，这个机构并不会彻底消除不稳定因素，有时甚至会纵容和鼓励“不稳定”，从而成为社会不稳定的根源。这种事例在中外历史上都比比皆是。维持社会稳定是每一个政府的责任，但中国目前那种缺少制度创新的“维稳”手段如果不能加以及时转型，那么不仅不可以持续，其后果也会是不堪设想的。从这个角度来看，这次中共高层所强调的重点应是社会管理方式和体制的创新。
那么，如何在社会改革方面找到突破口？如何创新社会管理？又如何用社会改革来推进经济改革呢？
要创新社会管理，就首先要对社会管理的概念有一个理性的认识。历史地看，社会管理有两种方式，一种是社会的自我管理，一种是社会的“被”管理。在任何社会，这两种情况都是存在着的。在中国，大家比较不重视的是前一种，即社会的自我管理。中国传统上一直是一个家长式社会，这种传统不仅没有随着社会的发展而变化，反而在得到强化。一提到社会管理，各级政府官员很自然地把它理解成为自上而下的控制。
社会如果要自我管理，那么就要求给予社会很多空间，有了空间才能发展出真正意义上的社会；有了社会，才能发展出社会的自治组织或者自下而上的秩序。很多发达国家就是这种情形。
