（三）地方政府评价体系不合理
在中国目前的政府评价体系下，中央政府对数字和指标的统计结果进行评价的成本小，直观性强，因此，作为理性的经济人，中央政府通常把GDP、税收增长率、就业率等作为评价和奖励地方官员的主要依据。由于中央对地方行政长官任免的绝对控制权，地方行政长官迎合中央政府意向的重要性对于其个人前途来说才是最关键的。从下级政府的角度来看，经过成本-收益计算的最佳对策，是把主要精力用于上级政府可观察的政绩显示，例如高于其他地区和本地区历史纪录的GDP增长率、大型工业项目、高标准的市政建设等。对于地区经济利益和个人前途的追求使地方政府之间开展了激烈的财政竞争。
一方面对流动性较强的资本尤其是海外资本提供足够吸引力的税率优惠和减免，甚至以财政补贴来吸引投资；另一方面，地方政府又要加大发展性支出和应付转型经济下各种负担，这就只能通过预算外、体制外收入和负债来筹集资金。在任期内，地方官员只要还有其他手段能为自己进行财政支出扩张和制造政绩，就会形成下级地方政府不顾地方财力举债搞建设。扩大预算规模的内在激励，形成地方债务扩张内生机制。这样的扩张客观上也能为其上级的政绩增光添彩，只要其预算规模不至于达到足以引发社会动乱和经济动荡的极限，上级政府或官员是不会采取严厉的控制措施的，反过来往往还会采取默许的鼓励，下属自然对上级的这种态度心领神会，更加倍地增加支出和举债。预算支出规模的扩大通过一级又一级往下传，便产生了一种强烈的放大作用，甚至产生严重的地方债务危机。从某种意义上说，地方债务的增加和公共工程的兴办都是官员获取政治租金和经济租金的一种手段，而不是出于满足公共需要的目的。预算支出越大，地方各部门官员掌握的资金量越大，也就有了更多的寻租机会，为个人谋取货币或非货币的收入。这种强烈的支出需求使得地方债务规模也随之扩张。
（四）经济体制改革不彻底
在社会主义市场经济体制改革中，在国有企业经过放权让利、承包经营等多种方式的长期改革仍然难以走出困境之后，国家推出了“抓大放小”、兼并破产、从竞争性领域有序退出的国有经济战略性调整政策。同时，还将资源垄断性、经济效益好的大型国有企业上收中央，将设备陈旧、市场前景不佳的国有企业下放地方。国有企业的这种改革，一方面增加了地方政府对国有企业下岗职工生活费和再就业的支出，另一方面形成了地方政府在国有企业破产财政兜底、分离国有企业所办社会职能机构、企业养老金等方面的支出缺口。1998年，为了减少市场风险、增加农民收入，国家推行了以“敞开收购、顺价销售”为主要内容的粮食流通体制改革。这项改革实施后，由于政府难以区分粮食企业的政策性亏损和经营性亏损，加之粮食企业的国有经济属性，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。
四、解决地方政府债务风险的对策建议
（一）分类化解旧债
组织大规模的全国地方政府债务普查和自查活动，按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类登记，摸清地方政府债务的总量和结构。在此基础上，各级地方政府对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制订中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金；对直接隐性债务，应预测未来各年度的支出缺口，制订弥补支出缺口计划；对或有显性债务，应坚持“谁借谁还”的原则，清偿债务，必要时可用法律手段进行追讨；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解；对无法追讨的或有显性债务和无法“就地”化解的或有隐性债务，应纳入直接显性债务进行清偿。地方政府化解存量债务的资金可从预算内资金、预算外资金、国有资产变现收入中筹集，中央财政也应给予一定的债务豁免或资金援助。
（二）建立和落实债务基金
建立和落实债务基金是减轻和分散各级政府债务负担，避免财政风险积累的重要措施和手段。债务基金的来源可以从以下几方面取得：一是被担保借款单位每年要按照累计借款额的一定比例，缴纳一定资金到债务基金中，直至达到规定的缴款比例；二是被担保的借款单位使用贷款资金投资项目有效益的，自收益之日起，每年按照项目收益总额的一定比例缴纳债务基金，直到达到借款总额的一定比例；三是各级地方财政部门每年在编制预算时，要按照本级政府债务总额的一定比例安排债务基金；四是政府债务基金的增值收益全部进入债务基金；五是上级专项拨付给下级的专项风险基金；六是依法可用债务基金的其他来源。偿债基金建立后，在保证安全的基础上，可进行相关投资，使其安全增值。此外要建立相关制度，防止偿债基金被挪用和侵占。
（三）加快地方政府投融资体制改革
①规范政府投资范围。按照市场经济要求，政府投资应尽快从一般竞争性领域退出，投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、基础科研、教育等公共产品领域，做好政府应该做的事情。②建立政府投资项目库。凡是政府投资范围内的项目，都应组织专家进行投资与收益分析，确保项目投资建立在科学、可行的基础上。所有经过专家可行性论证的项目都应进入政府项目库。③统一政府融资管理。政府投资项目所需资金，无论是对外债务，还是国内金融机构借款、国债、地方公债等，一律由财政部门举借和担保，其他部门不得举借和担保。财政部门应根据政府投资计划编制财政融资的预、决算，加强对政府债务借、用、还全过程的管理和监督。④制定包括政府投融资决策条件、债务偿还条例和项目决策失误责任追究条例在内的一系列法律法规，实现政府投融资管理的规范化和制度化。
（四）深入推进分税制和财政体制改革
①减少政府层次。分税制财政体制要求一级政府一级事权一级财权，我国目前共有28个税种，而要将这28个税种分到5级政府并形成与各级政府事权相对应的稳定的财权，是非常困难的。因此，建议实行三级加两个半级政府，即中央、省、县三级政府和地（市）、乡（镇）分别作为省、县政府的派出机构，为完善我国分税制财政体制奠定良好的基础。②在减少政府层次的基础上，以公共产品受益范围为标准，科学合理地划分各级政府之间的事权。属于全国受益范围的公共产品应由中央政府来提供，比如基础教育，按照全国公共产品均等化的原则，以及全国范围内劳动力流动加快，受益范围的扩大，应由中央政府来承担，这也是发达国家通行的做法。属于地方受益的公共产品，再按受益范围的大小由相应级次的政府来提供。各级政府之间事权划分后应用法律的形式确定下来，坚决克服上级政府随意变更下级政府事权的做法。③合理划分各级政府之间的财权。根据事权和财权相对应的原则及我国目前的税制并借鉴发达国家的经验，中央政府的税收应以增值税、消费税和关税为主，省级政府税收应以营业税为主，县级政府税收应以财产税为主。同时，还应扩大地方政府的税种选择权、税率调整权。④规范和加大转移支付。按照全国公共产品供给均等化原则，中央应缩小、取消专项转移支付，加大对事权大于财权的贫困地区的一般转移支付，坚决杜绝上级政府“创租”、下级政府向上级政府“寻租”的恶性循环，实现地方政府事权与财权的相对称。
（五）建立地方公债市场和制度
地方政府公债是国家公债的重要组成部分，发行地方政府公债是分税制财政体制下地方政府应有的财权，是西方实行分税制财政体制国家的普遍做法。我国目前地方政府债务风险形成的一个重要原因就在于现行的分税制下，地方政府享有的财权有限，又无权发行地方公债，地方财力无法偿还经济转型中地方政府必须承担的事权形成的债务。随着我国经济市场化进程加快，城市化作为一项事关经济发展全局的任务已摆在各级地方政府面前。要加快城市化，地方政府就必须加大城市基础设施投入，这就需要巨额的资金。因此，从完善分税制财政体制和促进经济发展出发，建议在中央政府严格审批和监管的前提下。逐步开放地方政府公债市场，允许地方政府发行一定数量的公债，以化解目前地方政府的存量债务和防范新增地方政府债务风险的形成。
（六）设置地方政府债务危机预警体系
地方政府债务危机的形成，不仅涉及政府举借和担保的国内外债务，涉及经济、社会风险，而且涉及经济发展和财政的偿债能力，涉及财政的管理水平。这些因素长期积累，一旦形成地方政府债务危机，将会对地方乃至全国的财政运行、经济发展和社会稳定造成极大的危害。因此，建议中央制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系，并结合财政、经济、社会发展相关指标，建立地方政府债务危机预警机制，对可能出现的地方政府债务危机及早预警，采取措施，做到防患于未然。地方政府债务危机预警体系主要包括流动性指标和清偿能力指标。
流动性指标包括以下方面。
（1）新增债务违约额占地方一般预算收入的比重。该比重越小，流动性越好。
（2）地方财政债务依存度，即当年地方政府债务收入占当年地方财政支出的比重，它反映了地方财政支出对债务的依赖程度，国际公认的标准一般控制在15%-20%之间。
（3）地方财政赤字率，即地方政府年度财政赤字占地方年度GDP的比重，它反映地方政府年度收支状况和财政管理水平，国际公认警戒线为不高于3%。
（4）地方新借债务还旧债额占债务总额的比重，它反映了地方政府当年举借的债务中，有多少是用于偿还原先到期的债务。最理想状态是指标数为0，说明政府债务运行状况良好。
（5）地方债务逾期率，即当年到期而无法还本付息债务额占当年全部到期债务余额的比重，它是反映债务潜在风险转化为债务危机的一个指标，该指标越大说明债务的流动性越差，债务风险就越大。
清偿能力指标包括以下方面。
（1）地方债务负担率，即当年债务余额占国内生产总值的比重，它反映了国民经济的应债能力，国际公认警戒线为不超过60%。如欧盟国家加入单一货币联盟的条件是债务负担率低于60%，国际经验表明，发达国家债务负担率一般在45%左右，与财政收入占GDP的比重相差不大。因此债务余额与财政收入的数值相当时，也就达到了适度债务规模的临界值。
（2）地方债务偿债率，即地方年度债务还本付息额占当年地方财政收入的比重，国际公认警戒线为不超过20%。
（3）地方政府债务余额占地方一般预算收入的比重。该比重越小，清偿能力越强。
第四节中国商业银行风险管理
一、我国国有商业银行的改革历程
我国国有商业银行改革是阶段式向前推进的。20多年来，国有商业银行改革大致经历了三个阶段。
（一）1984-1994年的专业化改革阶段
1984年以前，我国实行的是“大一统”的银行体制。1984年，在中国改革开放的大背景下，从中国人民银行中分设出中国工商银行，加上专营外汇业务的中国银行和原行使财政职能的中国建设银行，以及1979年恢复的中国农业银行，这四家银行成为国家专业银行，人民银行则专门行使中央银行职能。自此，中国形成了各司其职的二元银行体制。
（二）1994-2003年的国有独资商业银行改革阶段
1994年，国家成立了三家政策性银行，实现了政策性金融与商业性金融的分离；1995年，颁布实施了《中华人民共和国商业银行法》，明确国有商业银行是“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的市场主体。至此，四家专业银行从法律上定位为国有独资商业银行。
1997年，亚洲金融危机爆发，同年11月中央召开了第一次全国金融工作会议，随后陆续出台了一系列国有商业银行改革措施，主要包括：中央财政定向发行2700亿元特别国债，专门用于补充四家银行资本金；将13939亿元资产剥离给新成立的四家资产管理公司；取消贷款规模，实行资产负债比例管理；强化法人管理、绩效考核等。
这一阶段，许多先进理念和方法开始引入，经营绩效和风险内控机制逐步建立，外部行政干预明显弱化。但就总体而言，这一阶段的改革主要在梳理内外部关系、引进先进管理技术、处置不良资产等层面上进行，尚未触及体制等深层次问题。
