三、南京市弱势群体社会支持系统的基本特点
从总体上看，南京市弱势群体社会支持系统呈现出如下基本特点：
1.对弱势群体实施支持的力度逐年加大。通过上述状况描述可以看出，无论是对哪一类弱势群体，无论在政府支持还是社会支持上，支持力度明显加大。这不仅体现在财政支出的逐年增加，还表现在各种支持政策的不断完善，各种社会辅助设施的不断健全以及人们的思想认识的不断提高。其根本原因在于随着社会的发展，政府有较充裕的财力用于支持弱势群体发展，另外，社会对弱势群体的人文关怀逐步提高，特别是党和政府大力倡导和谐社会、以人为本的执政理念，为开展弱势群体支持工作创造了良好的社会氛围。
2.在支持方式上，政府支持越来越注意打“组合拳”。所谓“组合拳”，就是指政府对弱势群体的支持方式多样化。在过去，政府对弱势群体的支持方式比较单一，往往只有经济上的支持，而从现在的情况来看，南京市政府对弱势群体的支持，不仅体现在财力上或经济上的支持，更重要的是体现在政策上、服务上、网络构建上的支持，同时注重对弱势群体成员自主能力的培养，支持手段与方式多样化的趋势越来越明显。
3.在支持的着力点上，政府支持越来越注重能力扶贫。注重区别对待，注重能力培育，“能力扶贫”成为弱势群体支持重点。不同弱势群体的需求差别很大，因此，支持的内容会有很大差别。南京市在实施弱势群体社会支持工作中，注意区别情况，分别对待。如对年老体弱、严重残疾等基本丧失劳动能力者，基本上由财政“包干”为主，而对于具有一定劳动能力的弱势群体成员，则着力开发其劳动潜能，特别在就业、创业政策上给予较大优惠与便利，努力促成其自力更生、独立自主，这在残疾人弱势群体以及下岗失业与流动人口弱势群体上的支持上表现得最为明显。这与着名经济学家阿马蒂亚·森的“能力扶贫”的观点高度一致。实践证明，这种思路与工作方式可以取得良好效果。
4.着力构建弱势群体支持的长效机制，弱势群体支持的社会支持体系长效机制基本形成。一个社会，不管是处在不发达状况还是发达状况，都会有一定数量的弱势群体存在。近几年来，南京市努力改变以往“突击式”扶贫的状况，把对弱势群体的社会支持放到构建和谐社会，创建和谐南京的高度来认识与开展工作，着力建设弱势群体支持的长效机制。其主要体现在注重政策的建立与完善，加强组织机构的建设，把弱势群体工作纳入政府的长期社会发展规划的重要议事日程，把弱势群体工作与经济发展、社会发展一同研究、一同规划与实施等。积极鼓励民间资本以及民间组织参与弱势群体社会支持网络的建设与完善，把构建救助救灾应急机制与建设长期稳定救助体系结合起来，弱势群体支持的社会支持体系长效机制基本形成。
5.政府支持与社会支持很不平衡，来自社会的支持亟待加强。从当前南京弱势群体社会支持系统的实际来看，政府与民间两股力量明显失衡，来自于民间社会的支持明显过弱，无论在网络构建还是在机构建设方面都很不完善。从发达国家的实践来看，社会支持是弱势群体支持系统非常重要的部分，但从南京市的具体情况来看，社会支持过弱，与南京的经济发展状况，市场化建设水平不相适应，特别是南京作为“博爱之都”，在这个方面应更加有所作为。社会支持薄弱的原因比较复杂，既有企业实力相对较为薄弱、市场经济发展不够充分以及民间中介机构发育不够完善的原因，也有人们思想认识以及社会氛围需要改善与提高等方面的原因。从解决途径来分析，政府的积极作为是当前非常重要也是现实可行的方面。因为无论经济发展、市场经济体制的完善、人的思想认识提高、民间组织的建设都是一个长期的过程，在当前中国政府主导型的改革背景下，这些方面的完善多多少少都与政府发生关联。更为重要的是，政府可以在给予民间组织较大的成长空间以及给予企业家支持弱势群体的策略性引导方面有更大作为。例如，我们可以给予支持社会慈善事业的企业更灵活的税收政策，激发、引导企业更好地回报社会。弱势群体社会支持系统的完善，有助于减轻政府负担，也有助于提高支持的质量。
第二节构建南京市和谐的弱势群体社会支持系统
在全球化背景下，建立和完善弱势群体的社会支持系统，具有特别的意义。因为就整个世界而言，全球化趋势的可能结果是加剧了世界不同地区、群体之间的不平衡和两极分化。全球化进程中各国社会经济结构调整的社会代价太大，必须在努力提高弱势群体的整体素质和发展潜能，扩大劳动力就业市场的同时，大力发展社会事业，实施积极的社会支持措施，以提高弱势群体的竞争力。
构建和谐的弱势群体社会支持系统，需要确立一个核心价值理念——即社会公平。要能够切实从人道的、以弱势群体为本的角度去构建一个和谐的社会支持系统。当然，要在弱势群体问题上体现社会公平，并不是要拉平强势群体和弱势群体，而是要通过调整社会分配，把强势群体和弱势群体的差距调整到合理的范围之内。
构建和谐的弱势群体社会支持系统，需要系统内部各要素之间的协调与互动。政府、社会、个人三个支持主体对弱势群体的支持内容各不相同、各有侧重。政府提供宏观层面的支持，具体表现为对弱势群体提供经济支持（物质支持），如最低生活保障费、下岗人员基本生活费、失业保险金、临时救济等等。社会支持则属于中观层面的范畴，其对弱势群体既提供物质支持、又提供精神支持，但总体而言以物质支持为主。弱势群体得到的精神支持主要来自实施微观支持的个体，即弱势者的亲人、朋友、老乡、同学、同事等，但是，弱势群体也能从个体那里得到相当数量的物质支持。
总而言之，政府、社会、个体三者为弱势群体提供了全方位、多层次的社会支持，三者构成了对弱势群体的一个完整、有机的综合性支持系统。但是，这个支持系统并不是封闭、静止的，而是开放与动态的。随着和谐的社会支持系统的建立，社会支持所发挥的作用也将越来越大，各社会支持系统内部的功能定位将日益明确，最终将可能形成政府、社会、个体支持三者并重的社会支持系统。
一、以政府为主导，保障弱势群体生存与发展的基础环境对弱势群体提供支持是政府的责任。一直以来政府在弱势群体的社会支持系统中起主导作用，今后较长一段时期内仍将发挥主导作用，政府在完善最低生活保障、推进就业、培育民间社会等方面负有不可推卸的责任。政府支持是主导性力量，主要体现在社会政策支持，政府应努力创造让弱势群体摆脱困境的各种有利条件，制定一系列社会政策来保障弱势群体的利益，如劳动就业、医疗、养老、反贫困等方面，其中最主要的是社会保障制度的建立，尤其是建立最低生活保障制度，以从制度上保障弱势群体最低生活的经济来源。
1.健全与完善社会保障机制，为弱势群体提供最基本的物质支持健全与完善社会保障机制的长远目标是建立一整套独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。
（1）进一步完善城市居民最低生活保障制度
南京市城镇居民最低生活保障制度于1996年开始建立，至2003年下半年，我市所有区县符合条件的对象全面进入了低保，作为新型社会救助体系的基础和最重要的平台，最低生活保障制度已基本完善。2004年末，全市低保对象为12.05万人。为进一步加强规范管理，2004年出台了《南京市城乡居民最低生活保障条例》，不过目前南京城市居民最低生活保障制度依然存在一定的问题，需要进一步探索与完善。
一是探索稳定的社会保障资金筹措机制。政府应通过调节国民收入再分配加大对弱势群体的倾斜力度，保障弱势群体的基本生活和平等享受公共服务的权利，重点缓解弱势群体在住房、医疗、教育等方面的突出困难。政府应当明确财政中的社会保障投入比重，并明确相应的增长机制。在加大政府财政社会保障资金投入力度的同时，探索稳定的社会保障资金来源渠道。建议以个人所得税作为最低生活保障资金的专项财源；通过完善利息税及制定遗产税、赠与税、特别消费税等措施来适度调节国民个人收入分配，借此让先富起来的居民更多地分担一些社会保障责任。
二是建立一整套完备的社会保障信息网络。依托基层社区保障机构掌握保障对象的详细资料，如年龄、性别、家庭状况、就业情况、收入情况等，使这些数据通过网络与区级、市级各相关部门实现资源共享，加强各部门之间的协调管理。
三是完善低保对象的生活消费评估体系。主要针对目前家庭收入测算及生活状况评估难的问题，探索新的管理模式。南京市部分社区实施的“家庭收入测算体系＋生活状况评估体系＋社区群众评估体系”模式，对弱势群体的收入及生活状况进行综合评估，可能是一种较好的管理模式。
四是探索分类施保的方法。对特别困难的低保对象，适当提高保障标准；对在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的低保对象（主要是无业、失业和下岗人员），为促进他们再就业，降低他们享受低保的标准（一般是低保标准的2/3或3/4）。
五是对低保线边缘的贫困人员应进一步拓宽临时救助的渠道。
（2）重点推进新型社会保险制度
在我国生产力发展水平还不高，并将长期处在社会主义初级阶段的情况下，大力推进社会保险制度建设应该是当前及今后相当长的时期内社会保障事业的重点。当前应当尽快明确界定企业在社会保险中的责任并加速实现企业负担的平等化。新型社会保险制度应当按照一个统一的费率标准向所有符合法律规范的企业征收社会保险费，总费率宜控制在工资总额的30%以内，住房公积金宜纳入工资范畴。同时，鼓励但不强制企业建立企业年金、补充医疗保险等机制。
（3）统筹城乡社会保障制度建设。
南京的农村低保工作在全省处于领先地位，但从整体来看农村社会保障是全市社会保障机制建设的弱项。
一是建立健全农村基本养老保险制度。可以采用个人账户积累制与普惠制老年津贴相结合的模式，对农村无固定工资性收入的老年人实行普惠制的老年津贴；对纯务农人员，采取个人负担、财政补助和集体补贴三结合的办法筹集养老金；农村各类企业及其从业人员，参加城镇企业职工基本养老保险，缴费比例与城镇企业统一，缴费工资基数目前可低于城镇企业，以后逐步过渡到与城镇企业相同。值得重视的是，当前要尽快建立失地农民养老保障制度。建议学习上海、杭州等城市的经验，遵循“以土地换社保”的原则，尽快出台政策，从制度上保证失地农民的基本生活保障制度，核心是养老保障制度。
二是积极建立多层次的农村医疗保障制度。新型合作医疗制度是南京市农村医疗保障现有的主要形式，具有低缴费、低待遇的特点。未来几年内，应引导新型合作医疗向城乡大病统筹为主体的医疗保险制度发展，并逐步提高统筹层次，增强抗风险能力。经济条件优越的农村地区，可以鼓励农民参加商业医疗保险。
2.完善就业与再就业政策，为弱势群体创造良好的环境条件积极推动弱势群体的就业或“再就业”，从而使他们获得自尊、自立、自强，实现自我价值，这是改善弱势群体现状的根本性举措。从长远看，我们要逐步发展和培育劳动力市场，完善就业服务体系，建立以劳动者自主就业为主导，以市场调节就业为基础，以政府促进就业为动力的就业机制。
