论中国区际刑事司法合作法律机制的构建
——以《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》为切入点
赵秉志 黄晓亮
一、前言
在当前中国范围内，客观地存在“一国、两制、三法系、四法域”之多元法治的现实状况。在各个法域之间，经济、文化交流频繁进行，人员往来日益增多，因而跨境犯罪经常发生。如何有效地惩治中国范围内跨法域的犯罪，维护各法域的社会稳定，就成为各个法域共同面对和妥善解决的问题。在各自享有独立司法权的情况下，各法域只有积极地开展刑事司法互助活动，才能及时、有效地惩治跨法域的各种犯罪活动。然而，中国各法域之间的刑事司法互助，虽有所实践，但因为种种原因在很长时期都没有形成稳定、健全、符合客观需要的区际法律机制，与各个法域法治不断发展的状况不相符合。而实际上，中国各个法域与世界上其他国家或者地区持续开展国际性的刑事司法协助活动，签署的双边或者多边的国际刑事司法协助协议或者条约不断增加。
尽管早在20世纪90年代初期，中国大陆与台湾地区就签订了《金门协议》，并据此展开了一系列遣返犯罪人的司法互助活动，但是，该协议并不是完全为惩治和预防跨海峡两岸的刑事犯罪而专门签订的，在此后十多年时间里，各法域之间在区际刑事司法互助或者协助方面没有签订新的协议。直至2005年5月20日，香港特别行政区政府与澳门特别行政区政府才就被判刑人移交问题签订了《关于移交被判刑人的安排》（该协议于同年12月26日生效实施），成为中国区际刑事司法合作的第一个区际协议。时隔四年之后，海峡两岸具有半官方性质的两个重要组织——海峡两岸关系协会与财团法人海峡交流基金会，就共同打击两岸跨海峡的刑事犯罪于2009年4月26日专门签订了《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，将中国区际刑事司法互助的司法实践以及中国区际刑事法律理论都大大地向前推进了一步。在这样的背景下，中国各法域之间签订的为数不多的区际刑事司法互助显得弥足珍贵。因而不管是在理论上看，还是从实践的角度观察，都可以说，中国区际刑事司法互助的司法实践与法律机制构建，已经冲出樊篱，走上坦途，迈向光明的未来。
二、《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的中国区际刑法意义
海峡两岸关系协会与财团法人海峡交流基金会所签订的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，明确地规定以惩治和预防跨海峡之刑事犯罪作为宗旨，成为中国大陆与台湾地区今后及时、有效地惩治跨境刑事犯罪的重要依据，在中国区际刑事司法实践以及理论研究中具有重要的意义。
（一）切实满足两岸刑事司法合作的现实需要
跨越海峡两岸的刑事犯罪屡屡发生，严重地影响了两岸的社会秩序，对经济的发展与民众的生活造成了严重的危害。对于追究此类犯罪分子之刑事责任的问题，在《金门协议》签订后，两岸红十字会组织采用遣返的方式协助两岸司法机关来解决。据不完全统计，自《金门协议》签订后，截至目前，共实施遣返作业286次，双向遣返37790人。在两岸相互遣返的人员中，大陆遣返台湾非法入境人员、犯罪嫌疑人、通缉犯共计266人。应该说，这些遣返活动对于维护海峡两岸的良好社会秩序、保护民众的人身财产安全作出了一定的贡献。但是，相关司法实践已经表明，若将海峡两岸在惩治严重刑事犯罪方面的合作仅限于遣返犯罪嫌疑人或者刑事罪犯，显然不符合客观现实的需要。首先，处理复杂的犯罪情形，需要海峡两岸确定刑事管辖以及其他方面的相关规则，而不是简单地以遣返了事。例如，一个地区的居民在他地区实施犯罪，若该犯罪人仍在犯罪地，犯罪地的司法机关自然可以实现管辖；但若其逃回本地区，能否追究刑事责任的问题，既要看其地区刑事法是否将其行为规定为犯罪，又要看其地区司法机关是否愿意追诉。即便该犯罪人逃回之地区的司法机关愿意管辖，其判决是否为犯罪地司法机关承认也仍不无问题。其次，对于跨海峡两岸的刑事犯罪，即便是遣返犯罪嫌疑人或者刑事罪犯，也还都涉及刑事侦查协助或者有关犯罪证据移交、司法文书协助送达等问题。例如，2007年10月，台南人赵某将同乡陈姓建筑师诱骗至海南省某地，设赌局骗陈某输掉200万元人民币，然后将陈某软禁，后陈某家人付了700万元新台币，赵某才将陈某放出。台湾警方在台北抓获该案三名犯罪人，而大陆警方在海南省将陈某等六人抓获。在该案件中，犯罪地在海南省，因而产生大陆警方须将犯罪人在犯罪地实施犯罪的有关证据交给台湾警方的互助问题。最后，对于海峡一岸司法机关已经审理结束的刑事案件，各方仍需要对方的协作，例如，在案件中有某方地区的被害人时，涉及协助补偿被害人的问题；一方司法机关对其他地区居民判刑后，还要处理被判刑人移管、财产刑执行等问题。
总之，对于跨海峡两岸之犯罪人简单地遣返，显然不符合有效地惩治此类跨境犯罪、妥善地处理相关问题的多方面需要，相反，还会带来一些棘手的问题，如遣返方难以对犯罪嫌疑人追究偷越边境之犯罪的刑事责任，该如何顺利处理涉及其他法域之刑事犯罪等等。对于这些问题，理论上进行了相当多的研究。但是，在相当长的时期内，由于种种原因，包括海峡两岸在内的中国各个法域在区际刑事法律机制的构建上并无进展。而《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》具备海峡两岸刑事司法互助的性质，对有关刑事案件的管辖问题、犯罪侦查协助、罪赃移交、被判刑人移管等问题作了较为全面的考虑，对于《金门协议》难以顺利解决的问题给予了较为妥善的安排，因而能够符合两岸有效惩治跨境犯罪的现实需要。
（二）显着拓宽两岸刑事司法合作的领域
在两岸红十字会组织签订《金门协议》之前，两岸几乎没有开展过刑事司法方面的互助活动。即便是《金门协议》签订后，两岸进行较多的刑事司法合作活动也主要表现为遣返犯罪嫌疑人或者罪犯，而其他方面的刑事司法合作活动虽然也偶有开展，但不仅数量不多，而且缺乏法律或者政策上的依据。如厦门市开元区人民检察院曾经直接向台湾有关单位发送传真，要求帮助取证，对方给予了协助。2005年7月，台湾地区检察机关和警方直接到澳门特区为某刑事案件取证，得到澳门检察院的大力帮助，成果丰硕。不过，出于众所周知的原因，《金门协议》将两岸所进行的司法协助严格限定在遣返刑事犯罪嫌疑人或者罪犯的范围内，在客观上严重地束缚了两岸司法机关追究跨海峡刑事犯罪的积极性，一定程度上可能会放纵罪犯，不利于保护大陆与台湾地区的社会秩序以及两地居民的合法权益。
但是，《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的签订为海峡两岸有关机关积极地开展多方位的刑事司法合作提供了明确的依据。具体而言，根据该协议，两岸有关机关可以开展如下几种互助活动：（1）犯罪资料与情报的交换和共享。这对于发现犯罪线索，寻找侦破案件思路以及确定被告人是否构成累犯、再犯有着重要的意义。（2）协助缉拿犯罪嫌疑人或者在逃罪犯。（3）遣返犯罪嫌疑人或者在逃罪犯。（4）共同合作侦查、办理刑事案件。（5）协助送达刑事司法文书。（6）协助进行刑事案件的调查取证。（7）移交或者变价移交已决犯的犯罪所得。这是恪守“任何人不得从犯罪中获得利益”原则的重要体现，也是维护犯罪中被害方合法权益的必要措施。（8）移管（接受）被判刑的罪犯。该措施其实包含了承认和执行对方刑事判决的精神。显然，协议不仅对过去《金门协议》中所确定之刑事司法互助的主要形式予以继承，肯定了在司法实践中已经存在的互助合作形式，而且还扩张了两岸刑事司法互助的形式，涉及刑事诉讼程序和刑罚执行诸多方面，在总体上显着地拓展了海峡两岸刑事司法合作的范围。
（三）彻底改变两岸刑事司法合作的模式
海峡两岸进行犯罪嫌疑人或者罪犯遣返作业，在1990年之前，主要是经过第三方转交，即通过第三方的某个国家或者地区代为转交刑事嫌疑犯。例如，1989年大陆警方将台湾通缉犯杨某押解至新加坡，后来台湾警方又将该犯押回台湾审判。这种方式虽然能够追究犯罪人的刑事责任，但是费时费力，并不利于打击犯罪。有时候，两岸通过国际刑警组织这样的非政府间国际组织来实施相互的刑事司法互助活动（不过，这种形式的局限性在于其仅适用于刑事侦查阶段）。在1990年之后，《金门协议》明确地规定双方以民间的名义采用直接接触的形式遣返刑事嫌疑犯或刑事罪犯，即遣返交接双方均用红十字会专用船，并由民用船只在约定地点引导。遣返船、引导船均悬挂白底红十字旗（不挂其他旗帜，不使用其他的标志）。在司法实务中，也存在两岸某些司法机关直接接触的情况，但如前所述，这种方式仅在极少数案件中被零星适用。
这种状况因《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的签订实施而得到彻底的改观。虽然该协议是由海峡两岸授权的机构——海峡两岸关系协会与财团法人海峡交流基金会签订的，但是，该协议规定，议定事项“由各方主管部门指定之联络人联系实施。必要时，经双方同意得指定其他单位进行联系”。签订该协议的两个组织只是负责联系该协议未予规定的相关其他事宜。可见，在进行具体的刑事司法互助活动时，依照协议所规定的程序、具体负责联络和办理相关事宜的机构并不是签订协议的两个主体，而是具体的业务主管部门。而且，协议还规定：“业务主管部门人员进行定期工作会晤、人员互访与业务培训合作，交流双方制度规范、裁判文书及其他相关资讯。”所谓“具体的业务主管部门”，在刑事法律领域中主要指的是两岸的司法机关、司法行政机关、刑事侦查机关，在必要的情况下其他官方机构也可以参与。由此规定可以得知，协议实际上确定了司法机关直接接触进行司法互助活动的模式，肯定了双方在官方层次开展司法合作的必要性，反映出双方惩治跨两岸刑事犯罪的真诚态度与务实精神，是对过去通过第三方模式、以民间名义模式的彻底改变。这也是对海峡两岸理论界关于签订刑事司法互助协议之共同呼吁的肯定性积极回应。
（四）明确揭示中国区际刑事司法合作的路径
《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的积极意义不仅在于其将海峡两岸的刑事司法合作活动推向了一个崭新的阶段与层次，而且明确揭示了中国区际刑事司法合作的适当路径，对中国区际刑事司法的整体发展有着重要的示范意义，即中国范围内不同法域之间进行的刑事司法互助活动，不必局限于某些方面，中国范围内的各个法域完全能够直接地开展全方位的区际刑事司法互助活动。详言之，虽然与港澳两个特区政府于2005年5月20日签订的《关于移交被判刑人的安排》相比较，《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》是由不属于正式官方机构性质的海峡两岸关系协会与财团法人海峡交流基金会所签订的，因而不具有法律的属性，然而，该协议所确定的中国大陆与台湾地区开展刑事司法互助的内容，却大大地超过了港澳特区《关于移交被判刑人的安排》的范围，即协议确定了海峡两岸可以开展上述八个方面的区际刑事司法互助活动，而港澳特区《关于移交被判刑人的安排》仅仅是就被判刑人移交这一种区际刑事司法互助活动而作出规定的。所以，《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》不仅突破了过去海峡两岸进行刑事司法互助的旧模式，而且在中国区际刑事法的层面大大地扩展了中国范围内不同法域所能开展之刑事司法互助的范围。
三、《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》的现实缺憾
无论是在海峡两岸之间开展刑事司法合作的层面，还是在整个中国区际刑事法的层面上，《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》都具有鲜明的特色和积极的意义。但是，从更加完备的角度视之，该协议并非完美无瑕，相反，仍有一定的缺憾。
（一）协议的性质存在模糊性
由于现实原因，《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》并非由海峡两岸相关官方机构签订，但该协议却具有一定的约束力。从理论上分析，该协议在性质上仍具有一定的模糊性。
