方振平
党内民主是党的生命，也是党内监督的基础和保障。实践证明，只有建立在民主基础上的监督，才是有力量的监督；只有健全的监督制度，才能保证民主的有效实现。邓小平同志在党的八大讲话中曾指出：“无论党内监督和党外监督，其关键在于发展党和国家的民主生活。”党内监督的成效，在很大程度上取决于党组织、党员和干部在党内生活中的积极性和主动性。而这种积极性、主动性又是和党内政治生活民主化密切相连的。发展党内民主是加强党内监督的关键，是保证党内权力得以规范运行的有力武器，党内民主的发育程度决定了党内监督的实际功效。发展党内民主，强化党内监督，是党的建设的重中之重，也是有效预防和治理腐败的当务之急。十六大以来，党中央十分重视发展党内民主，加强党内监督，相继制定实施了一系列政策规定和措施。党的十七大报告对党内民主建设提出了新的要求，提出“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”，这标志着我们党将进一步加快发展党内民主的步伐。深入分析研究当前党内民主建设存在的问题和不足，有的放矢地完善制度、加强监督，对于认真落实十七大报告提出的要求具有十分重要的意义。
基层党内民主和党内监督存在的主要不足
从一些基层党组织的现实情况看，当前党内民主建设存在的主要问题是：各级党组织的权力配置不科学、不合理，权力越来越趋于集中，党的各级委员会作为集体领导、集体负责的合议制机关，在实际运行中越来越科层化，形成委员、常委、副书记、书记由低到高的若干层级，集体领导制衍变为首长（书记）负责制；党内权力的运行缺乏统一、明确、规范的操作规则，决策的参与度、公开度不高，科学性、权威性不够，决策质量和效率不高；党内事务的公开度、透明度不够，不仅向社会公开不够，向下级党组织和党员的公开也不够；党内批评与自我批评的风气不浓，民主生活会质量不高，相互批评，除了并不多见的上级对下级的批评外，同级之间、班子内部，尤其是下级对上级的批评并不常见，自我批评既不经常更无质量，由于受一些潜规则的影响，即使存在明显的矛盾和问题，也无法以批评与自我批评的方式来正面解决；尽管党内监督的主体很多，载体、渠道、手段也不少，但由于相应的程序制度建设相对滞后，多数监督手段难以有效实施，有的流于形式。在这些问题和现象的背后，都折射出深层次的制度原因。
（一）基层党组织的权力配置结构失衡，导致权力向少数人集中
根据党章规定，一个地方党组织的构成，分为三个层级，即党代会、全委会和常委会，在实际运行中则已经形成了四个层级，即党代会、全委会、常委会和书记办公会。按照党章规定，位阶最高的是党代会，其次是全委会、常委会，书记办公会则不是一个法定的层级。但在实际运行中，每一个层级的权力均被由其所产生的下一个层级所吸收，即书记办公会吸收了常委会的权力——常委会仅用于通过书记办公会形成的预案（书记办公会组成人员在常委会中形成了相对多数，即使有常委不赞同也不影响预案的通过），常委会吸收了全委会的权力——全委会仅用于表决常委会的草案（常委会组成人员在全委会中形成了相对多数，即使有委员不赞同也不影响草案的通过），全委会吸收了党代会的权力——党代会仅用于表决全委会的草案（由于全委会在党代会中形成了相对多数，既使有党代表不赞同也不影响草案的通过）。这就造成了以下后果：
普通党代表的权能虚化。在现实生活中，普通党代表对党内事务不仅缺少参与的渠道，甚至也缺少知情的渠道；不仅在党代会之前对会议内容知之甚少，在党代会闭幕一段时间之后，党组织包括一些党委的工作部门甚至都弄不清哪些人是党代表。
非常委委员的权能弱化。由于委员大多由机关部门的领导干部或部门的主要负责人组成，而全委会每年一般只开2～3次，其主要任务是总结通报半年、年度的工作，研究制订半年、年度的工作思路，所以，委员会非常委委员的知情面和参与度也十分有限。
在平时，委员的身份更多的只是一种荣誉性、象征性的政治待遇，平时并没有单个行使权利的机会。
常委会组成人员的角色化。常委会组成人员中，包括副书记在内都兼党委或政府工作机构、工作部门的领导职务，并且绝大多数都是部门、单位的主要负责人，其所承担的主要责任显然是部门主要负责人的责任，而不是作为班子成员的常委的责任，其90％以上的精力必须用于“本职”工作。
（二）对民主集中制原则的片面理解，导致主要负责人权力高度集中
民主集中制原则作为党的基本领导制度，一直有着比较宽泛的内涵。在革命时期，党的主要任务是通过战争夺取政权，特殊环境和特殊任务决定了民主集中制在实施中更强调集中，但战争胜败直接关乎组织与个人生死存亡的残酷现实和历史责任，并且战争问题上攻守、进退、分合、存废的选择比较直观，可供选择的余地有限，与个人私利的关联较小，这都促使党的领导人更具有发扬民主、集思广益，依靠集体智慧和力量赢得战争的内在动力。而在和平时期，党领导国家建设和经济社会发展的工作中，现实任务和领导方式都更加丰富多样，可供选择的空间很大，决策的优劣并不都直接产生严重后果，决策责任和风险也很难真正落实到个人身上，在发展社会主义市场经济的条件下，政策选择更与个人、小团体富人利益直接或间接关联，在这种情况下，虽然党的领导人一再强调民主集中制在实施中要充分发扬民主，但作为基层党组织的主要负责人，即使没有以权谋私的动机，其内心也会更倾向于集中权力，因为权力的集中，在客观上使得主要领导对经济社会发展全局的掌控更为容易，使决策的效率大大提高，而对领导人个人能力素质的要求更低，这就使得基层党组织的主要负责人更加热衷于不断地集中权力，甚至直接抓项目、管企业、管审批，抓招商引资，抓市政建设，包揽各种行政事务性工作。这既不适应和平时期党的执政方式，也不符合集体领导制度，在本质上是违背民主集中制原则的。以各级党的委员会为组织架构的集体领导制度，一项最基本的原则就是委员（常委）之间的权力分配一律平等，包括书记在内的任何个人都没有直接的决定权，而在实践中，这一制度已被逐渐演变为书记、副书记、常委三个等级的书记负责制，委员会制度既失去了集体领导、民主决策的本质，又没有首长负责制的责任和风险。
《党内监督条例（试行）》以强化对各级党的主要负责人的监督为要旨，它所规定的十项制度中第一项就是“集体领导与分工负责制度”，这与其说是一项监督制度，还不如说是新形势下对党的民主集中制原则本质内涵的最新阐释和具体细化，强调“集体领导”就是弱化个人集权、防止个人专权，“分工负责”从监督的角度讲就是权力分散，便于监督，所以，把集体领导与分工负责作为首要的监督制度在条例中规定下来，足见条例制定者的良苦用心。这看似简单的制度，实施中却难之又难。如最基本的“分工负责”具体应怎么分工就差异很大，目前各级领导班子中副书记以下的成员都有具体分工，而主要负责人都没有具体分工，仅是“全面负责工作”一句话，再“联系”一些部门单位，没有分工就意味着没有边界、没有限制，在其所管辖的范围内想管什么、怎么管都可以，这与民主集中制原则已经差得很远了。
（三）党内权力运行缺乏规范统一的规则，党内决策的质量不够高
这主要表现在：各级党委会（常委会）缺乏明确、统一、科学的议事规则。作为合议制机关，议事规则是其基本的构成要件之一，没有规则或没有科学有效的规则，都将使合议制机构的能效大打折扣。目前党委会、常委会、全委会、党组会、支委会的具体议事规则主要由各地、各级自行制定，这就很不严肃。
一些部门党组在工作中存在着主要负责人专权化的现象。由于多数部门的党组成员与行政领导班子成员重叠任职，党组书记同时担任行政首长，所以党组、行政化倾向更为明显，多数部门的党组书记（行政首长）都直接分管人事、项目、财务等重要和敏感事项，由此形成了一个权力核心，这使领导班子内部的同级监督因难以实施而流于形式，在决策中很容易形成一言堂。
如前所述，常委会在本质上属于决策机构，但由于常委会组成人员普遍的角色化，因角色冲突使其很难确保决策的质量。首先，由于常委的角色化，提出决策方案和事后执行方案的人——部门负责人，同时又是方案审议和决策的参与人——常委会组成人员，并且是常委会组成人员中掌握情况最全面、最能提出权威性意见的人，这就形成了事实上的决策与执行的同体化，由于利益高度关联，“自己做自己的法官”，很难保证其在决策中的中立性和客观性；其次，由于绝大多数常委平时主要精力都用在了“本职”工作上，对于全局性工作，本部门业务范围以外的工作很少有时间、精力关注，每一次常委会上提交决策的事项很多，少则七八项，多则几十项，每项议题审议的时间仅有10～20分钟左右，而绝大多数常委对这些议题的来龙去脉、前因后果都并不十分清楚，在这种情况下，除非议题存在明显的错误，多数人通常只会附和提议人，结果是决策的通过率几近100％，这样看上去很民主的决策，往往成为一种象征性行为，只有程序意义而无实质意义，决策质量很难保证，最多只能“滤错”，远不能做到“选优”，所以常委会（包括政府的常务会议）研究、讨论议题时有一个现象：越是重大事项、越是专业性强的事项越没有异议，审议时间也越短，反之越是常规性事项、越是简单明了的事项，讨论越充分，时间也越长。第三，由于常委会开会时，所审议的每一个议题都必然与其中的一、两个成员——提议人及分管领导的利益密切关联，每一个成员又都必然会在不同的常委会上提出或多越少的议题，这就使得常委会组成人员相互之间无形中存在着利益上的互相制约关系，每一个人都必然会有赖于其他所有人的支持，因此在议题的讨论和审议中，即使有不同意见，也不会轻易地提出来，除非某一议题涉及重大的利益冲突。所以，尽管每个月都开一次以上的常委会，每次都讨论、审议十几个、几十个议题，从来都不会有议题被否决，最严重的情况也就是因条件不成熟，建议提交下一次常委会讨论。更何况，有许多议题都是“先斩后奏”，早已付诸实施，只是报常委会作一认可，使其在形式上合法，并非真正意义上的决策或报批。
（四）党内事务的公开度、透明度不高，使党内民主的发展缺乏必要的政治空气和土壤
目前，党内事务与过去相比，已经越来越走向公开透明，但相比于全社会民主法治的进程，仍有一定的滞后性。特别是党内决策，在参与度、透明度上都还不够。立法机关、政府机关在决策中，越是重大事项，公众参与度、工作透明度越高，在立法上尤其如此，凡是涉及公民切身利益的事项，必定会在全社会公开征求意见，如法律草案更是一而再、再而三地公开征求意见。而党内决策则相反，越是重大事项，在决策中党员参与度、工作透明度就越低，甚至严格保密，即使是制订约束全体党员的党纪条规，也很少在全党征求意见。各级党的工作报告，都是事后向全体党员公布。
