（3）推行部门综合预算，完善预算编制方法
改革传统预算，推行部门综合预算。所谓部门综合预算，是指政府各部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财务收支计划。义乌市在预算外资金全面实行财政统管的前提下，自2000年开始取消了作为政府预算补充的财政第二预算，全面推行部门综合预算改革。部门综合预算与传统预算的最大区别在于预算涵盖的范围和支出责任不同。从预算内容看，传统预算所反映的内容只是部门和单位预算内的资金，单位、部门依法自行组织的大量政府性基金收支、事业性收支、经营性收支以及其他收支内容，并未包括在部门和单位预算内。部门综合预算则涵盖了部门或单位的所有收支，其收入预算必须包括部门本级及其所属单位所有收入，即除部门本级收入外，所属单位的事业收入、经营收入和其他收入也必须按类、按项目全部列入部门预算；市财政除按《预算法》留足预备费外，不分预算内外，所有支出按项目全部列入部门支出预算，充分体现了一个部门所有收支反映在一本预算上的预算完整性原则。从支出角度看，传统预算只反映了预算内资金支出结构和用途，未反映“谁”在使用资金的问题，资金使用责任无法落实；而部门预算首先明确了“部门”既是资金的使用者，又是资金使用责任的承担者。
强化预算约束，开展部门预算“一编到底”改革。针对部门预算执行中超预算或改变预算列支现象较为普遍的实际情况，从2003年起，义乌市推出了部门预算“一编到底”的试点改革。改革要求各部门在预算编制过程中，应充分考虑年度内实际需求，编制较为准确的预算收支计划；部门预算一旦核定，在年度内应严格按预算执行，除政策性因素外，不再调整及追加经费，如特殊原因确需追加的应实行先审查后办理，即由财政对单位当年经费预算执行情况进行检查，提出审核意见，报市政府批准后执行。2004年义乌26家行政事业单位列入试点单位，其中24家未有正常经费追加，2005年50家试点单位有43家年内未有经费追加，2006年79家试点单位实现正常经费零追加。基本实现了“预算等于决算”的改革目标。
支出预算实行彻底的“零基预算”方法和“预算细化”原则。零基预算，要求部门和单位的经费支出从零开始编起，即不考虑单位往年的预算支出基数，而按照年度内所有事项和因素的轻重缓急程度，重新测算每一项目的支出需求；对事业单位则根据事业特点、市场依赖程度等因素来确定补助政策。
预算细化，要求在实行经费定员定额和项目预算的基础上，制定一系列细化标准。一是分类分档建立科学经费定额标准。对人员经费，按照标准逐人核定；对部门的公用经费、车辆经费、办案经费、经常性业务经费及一些部门间具有共性的项目支出，按照部门的工作性质和特点分类分档，一一以定额形式加以细化。二是单编基本建设、政府采购和社会保障专项预算，对专项支出和基本建设支出，首先要进行项目论证，同时结合市委、市政府确定的经济和社会发展计划，视财力可能进行分类编排，并制定项目滚动发展计划。三是严格项目预算管理。将单位经费支出按具体用途区分为经常性支出、经常性专项支出和一次性专项支出。经常性专项一般包括单位经常性的业务、办案等费用，大型修缮、购置等费用则列入非经常性专项。经常性专项和一次性专项必须严格按项目预算管理。
开展财政支出绩效评价，将绩效预算纳入部门预算体系。2005年开始财政项目预算绩效评价，在财政系统内建立了绩效评价内部协调工作机制，并相继出台了《义乌市财政支出绩效评价实施细则》、《义乌市财政支出绩效评价操作规程》、《义乌市财政支出绩效评价指标体系》等一系列制度，为确保绩效评价工作取得实效提供制度保障。同时，建立健全项目单位自评、部门评价、财政部门评价的分级评价体系，进一步完善财政绩效评价机制。为改进部门预算效率，实施绩效预算提供了良好的基础。
（4）改革预算管理方式，实行预算编制、执行、监督“三分离”的预算管理新模式义乌政府和财政部门经过多次商讨，重新界定了相关财政科室的职责，调整内部分工，增设了国库科、财政监督科、资金支付中心、票据结报中心等内部职能机构，以保障预算编制、执行、监督“三分离”的预算管理模式的实施。具体的职能分工：预算科为预算编制部门，履行综合预算编制职能；国库科和资金支付中心为预算执行部门（以下统称预算执行部门），履行财政总会计核算职能和资金拨付职能；综合计划科和票据结报中心履行预算外资金收入管理和办理往来款业务职能；财政监督科则对财政资金的安排和使用实施全过程监督。实现了预算编制、执行、监督“三位”一体，相互制约，管收与管支相分离的目标。
（5）强化单位公用经费和专项资金管理，创新单位预算管理方式
行政、事业单位公用经费中具有项目特点的业务费等参照项目管理办法，将经常性的业务、办案等费用列入经常性专项，大型修缮、购置等费用列入一次性专项；专项性的公用经费和专项资金的使用，推行政府集中采购统一支付制度。为使这一单位支出管理改革便于实施和取得应有效果，财政要求单位按年度编制政府采购计划，对已列入政府采购目录的大宗办公用品、设备和专用仪器设备等的采购，必须采用政府采购方式，对项目建设实行公开招标，项目资金实行稽核拨付。
财政对事业单位在现行“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理方式下，鼓励符合企业化管理条件的事业单位，逐步走向市场，与财政拨款脱钩，并结合事业单位体制改革的要求，逐步减少对事业单位的补助。
（6）创新政府采购制度，建立集中采购、管办分离的运行机制
创新机构组织，实行管办分离。2003年7月，义乌市成立政府采购和招投标监督管理办公室，依法履行财政管理职能，实施政府采购全程监督。
同时，政府采购中心和建设工程交易中心从财政局、建设局分离出来，履行全程组织招投标和标后管理职责。该中心业务上接受采招监管办管理，人事上隶属于市365便民服务中心管委会。两套机构实行“管办分离”运行模式。
创新交易行为，构筑统一交易平台。为遏止场外交易不良现象，将全市所有财政、国有企业事业单位（含控股）、工业区投资20万元以上的建设工程及装潢工程项目和全市交通、水利、电信、供电和工业区内各专业建设项目全部纳入集中交易平台，实现了“一个城市只建一个市场”的目标，保证了建设工程招投标的公开、公平竞争。
创新招投标方式，采取“公平准入、低价者得”的新招标、定标方法。公开评标办法、定标方法，公开资格预审条件和资格预审结果，公开标底，实行合理低价中标。对于投标人过多的情况，则从中采用随机方式抽取11-15家参与投标，评标委员会的组建也采用专家编号后通过计算机随机抽取的办法，杜绝人为操作，强化有效监管。
（7）强化政府债务管理，区分政府性债务类型创新管理机制
按照“量力而行、量财办事、规范管理、严格控债”的原则，义乌市实行了一系列有针对性的、可操作的控债措施，做到举债“借得巧、用得好、还得起”。
首先，出台《义乌市人民政府关于加强政府性债务管理的若干规定》、《义乌市财政性负债管理办法》，从制度上高度重视政府债务风险的防范，将最容易被忽视的政府的各种或有债务列入了管理范围。《若干规定》明确了政府债务内容包括“通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有债务”；同时，规定政府债务防范必须建立预警机制，提出了市、镇财政必须设立偿债准备金和风险监测指标体系的要求，从制度上强化了政府债务风险防范意识。
其次，大力推进政府投融资体制改革，在改革创新上防范风险。在政府投资项目中，除财政性投入外，仍有部分项目需通过适度举债投资，或引入其他资本投资予以完成。一是组建了全额财政注资的国有资产投资控股有限公司，并通过股份制改革、产权制度改革等方式控股若干子公司，子公司的投资行为受国有控股公司的控制和监督，对举债行为实行国有投资控股公司“一个口子”管理。二是积极探索“投资主体多元化、筹资方式市场化、投资项目业主化”的投融资新途径，将部分投资额较大、回报周期较长、效益较稳定的项目纳入改革范围，缓解财政筹资压力。如垃圾焚烧项目、环城公路（“四自”公路）建设等几大项目的成功运作，直接减少财政投资达15亿元。
第三，采取十项措施控制镇街负债，在管理创新上防范风险。一是完善镇街财政体制。综合考虑镇街预算内外财力，加大转移支付力度，实现基本支出保障和经济事业发展并重。二是规范财务。着重对镇街对外赞助、职工疗休养、社保费计提和临时工待遇等项目和标准进行了规范。三是工资统发。实行镇街工作人员工资市财政统发，切实保障镇街工作人员的工资福利待遇。四是指标控制。以各负债镇街2004年底的负债额为限，今后只减不增。五是统一担保。明确由市国有资产投资控股公司进行担保。六是项目审批。凡镇街新上项目，一律先由市财政明确资金来源并报市政府批准后才能立项上马，续建项目也须按财力区分轻重缓急实施。七是清理债权。八是强化考核。将镇街负债管理情况纳入市委、市政府对镇街的年度工作目标责任制考核。九是努力消债。十是“乡财市管”。按“乡财、市管、乡用”的原则，对全市13个镇街全面实施“乡财市管”改革，基本实现了从源头控制镇街负债的目的。
2．改革的运作模式
义乌市综合财政预算管理改革要想能够顺利实施，关键在于把好三个关口：收入、支出和预算。因此，其运作模式也主要体现在这三个环节的协调统一。具体说，就是“收入一个笼子，支出一个口子，预算一个盘子”的“三个子”运作模式。
（1）“收入一个笼子”，打破预算内外的征管界限
收入一个笼子，是指财政收入执收部门和单位将所有的财政性收入全部缴入国库和财政专户，而不能以任何名目存放于国库和财政专户之外。从财政管理实践看，只有实现收入一个笼子，才能规范执收单位的收费行为，破除非税收入管理中普遍存在的“收费泛滥——清理——再泛滥——再清理”的难题，达到彻底根治乱收费的目的。能否将所有政府性收入进“笼子”，关键是能否控制单位银行账户、规范政府非税收入收缴。首先，义乌市通过建立预算单位银行账户管理台账、建立完整的非税收入项目库、建立非税收入征管信息系统、开设义乌市政府非税收入征收汇缴专户、将全市所有财政管理单位全部纳入机关财务中心统一核算等措施，构建了严密的财政收入征管体系。其次，通过制度规范预算单位业务活动中涉及的待结算资金的处理办法，杜绝往来款管理中的漏洞。《义乌市政府非税收入管理办法》规定单位收到如保证金、押金等待结算资金，应当先到办理政府非税收入业务的各代收银行营业网点将待结算资金缴入义乌市政府非税收入征收汇缴专户；对符合返还条件的，待结算单位可以持有关返还依据和材料向执收单位提出返还要求，由执收单位审核签具意见，经财政部门确认后返还待结算单位。从而杜绝了预算单位变相地将执收的预算外资金乃至预算内资金利用往来款资金性质财政不易分辨和管理的漏洞，以往来款形式转化为单位职工的福利资金，保证了全市所有预算外资金收入乃至所有非税收入都能及时缴入国库或财政专户，实现了所有财政收入进“笼子”的管理目标。
