1.法制通过减少创新活动的外部性以增加创新收益
外部性或外部效应是许多经济活动的一个显著特点，对于技术创新活动来说，与之关系更密切的是正外部效应问题，即技术创新活动带来的社会收益往往大于个人收益。因为新技术通常容易被其他企业或竞争对手模仿，在缺乏制度保护的情况下，个人或企业的创新收益往往不能得到保证。这将严重影响人们从事技术创新活动的积极性。著名经济学家阿罗指出：“当由投资产生的知识被不情愿地扩散到竞争者那里时，一个企业从事R＆D的投入的激励将减少。”对创新行为的制度性激励，意味着要通过制度安排，使创新者的个人收益率尽可能接近社会收益率。从制度经济学的角度看，由于成本收益的界定均以产权明晰为先决条件，是产权制度的结果，因此，个人收益率不断接近社会收益率的过程，也就是社会的所有权制度的相关制度不断完善的过程，是实现所有权的相关制度不断创新的过程。通过这些制度安排，赋予社会成员“对于特定资源排他性使用的排他性权利”，并以此提供创新激励。对此，诺斯和托马斯曾做过这样的比较：“当存在的是资源的公共产权时，对于获得高水平的技术和知识几乎就没有激励。相形之下，排他性的产权将激励所有者去提高效率和生产率，或者，在更根本的意义上讲，去获得更多的知识和新技术。”
激励技术创新的最常见的制度是专利制度以及财政资助制度等。“一套鼓励技术变化，提高创新的私人收益率，使之接近社会收益率的系统的激励机制仅仅随着专利制度的建立才被确立起来。”专利制度是以法律形式规定创新者对其发明专利拥有一定年限的垄断权，这就在很大程度上抑制了模仿者对创新者权益的侵犯，确保了创新者在一定年限内的创新收益，因而对激发人们进行技术创新的积极性具有极大的作用。通过有效的法律制度，既可以赋予创新成果以排他性，改变创新成果无屏障的“外溢”状况，又可以对创新行为进行刺激，保证创新动力的最大化。除了商标法、专利法等为创新者私人收益率的提高提供法律保障而产生有效激励外，对技术创新的激励还包括对创新主体的创新行为提供制度性“补偿”，比如通过税收政策等来激励企业的研发活动，政府通过给予发明创新一定的奖励、财政资助与税收减免，把一些已经成熟的税收优惠、财政资助等政策上升为法律、法规，为技术创新提供有效的激励机制。此外，近十几年来兴起的企业家年薪制和对企业高级管理者、技术骨干的股票期权制等，这些制度许多是以法律法规的形式而存在的。例如，珠海市先后制定了《关于加强技术创新促进产业结构优化升级的决定》、《企业技术秘密保护条例》、《技术入股与提成条例》、《关于发展软件产业的若干规定》等一系列法规以及综合配套的优惠政策，建立和完善以保护知识产权和鼓励科技创新为核心的政策法规体系。湖南省通过对知识产权保护、计算机软件著作权保护、企业技术秘密保护、无形资产评估管理、技术成果入股管理等方面的立法工作，以促进技术创新和发明。
2.法制通过降低创新过程的交易费用以减少创新成本
技术创新是一种高投入、高风险的活动，涉及到科技人才的引进和培养、研究与开发、技术创新、技术成果转化等活动过程。一项即使是科技含量高的发明专利，在申请之后，也要经过能否授权、能否维持、能否应用、能否产业化等一系列的“考验”，才能断定这项专利是否对产业和经济、技术发展起着推动作用。从整个创新过程的参与来看，企业是创新体系的核心，这不仅指企业是创新的主体，还指企业是创新的投入和收益主体，整个创新活动的结果——商业化和产业化要靠企业来完成，创新推动经济增长也要靠企业的发展来体现。研究型大学和研究开发机构主要从事基础性研究，是企业外部技术的重要来源。各种中介机构的作用是促使知识流动和扩散，是促进成果转化（商业化）的重要环节。企业要进行技术创新，不论是自行开发或是引进，都必须从企业外部获取技术或技术信息。但是由于技术、信息交易中的逆向选择，可能导致高昂的交易费用，提高了创新的成本，减少了创新的预期利润，从而抑制了技术创新活动。以科技成果的转化为例，由于参与市场交易和转化的数目过于庞大和交易成本的不确定性，阻碍了转化和交易的实现。如果哪一个环节出了问题，购买（转化）这份技术将前功尽弃。专利技术转让的一系列不确定性给交易的双方都带来了巨大风险。交易成本中还包括了一次次的失败、纠纷和无法预见的花费。威廉姆斯认为还有事后的成本，包括：当事人想通过某种契约关系，所必须付出的费用；交易者发现事先确定的价值有误而要求改变原价格所必须付出的费用；交易当事人因政府解决他们之间冲突所付出的费用；为确保交易关系的长期化和连续性所必须付出的费用。交易成本过高，必然抑制技术创新。为了降低交易成本，政府通过一些制度安排，充分发挥支持和协调功能，通过提供健全的法律制度、良好的法治环境等，影响创新活动的作用与效率。法律制度能够降低创新过程中的交易费用，给技术创新过程中的合作提供基础，通过降低信息成本，消除不必要的摩擦，把阻碍合作得以进行的因素降低到最低限度，以此来为合作创造条件。这也可以为技术创新提供持续有效的激励。
为了促进专利成果转化，形成技术创新和转移的机制，必须构建促进科技成果转化和知识产权产业化方面的法律链条，加大对专利的授权、维持和应用、知识产权产业化、科技成果转化工作方面的立法，加大对科技成果转化的投资、融资支持，鼓励企业成为技术创新主体，发展自己的核心技术。制定各具特色的科技进步实施条例和其他地方性科技法规，调整范围包括技术市场管理、科普、成果推广、高新区发展、民营科技企业、科研机构等方面；加强各种中介组织、技术市场和科技园区的建设，为企业提供技术信息；加强对技术评估机构、技术经纪人、生产力中心、技术孵化中心、技术展销等技术市场规范化的管理，促进技术转移、转化和技术推广。我国大部分省、市、自治区以及有立法权的地区结合本地实际需要，先后制定了200多部相关地方性法规，例如，《济南省技术市场管理办法》、《武汉市促进科技成果转化条例》、《四川省科技普及条例》等。在促进高新技术产业发展的地方立法方面，尤其突出的是《山西省高新技术产业发展条例》，它不同于许多地区制定的高新技术产业发展的法规，它不是区域法，是一部产业法，以法的形式将发展高新技术产业确定下来。
3.法制通过减弱创新活动的不确定性以增加创新者预期收益
由于技术创新成果的无形性和前瞻性，使得技术创新的技术与市场具有不确定性，这种不确定增加了创新的难度、提高了创新的风险、降低了创新收益的预期，这必将在一定程度上抑制人们的技术创新活动。技术创新的不确定性越大，创新的风险与潜在损失也越大，人们对创新的预期利润越小，创新的积极性也就越小。技术创新过程中的不确定性虽然不可以彻底消除，但是可以通过一定的制度安排来减弱。制度在一个社会中的主要作用，是通过建立一个人们相互作用的稳定的但不一定是有效的结构来减少不确定性。加强政策面的导向和支持，必须侧重考察法律制度安排对技术创新的诱发效应，从完善政策制度体系，建立健全财税支持、金融支持、政府采购、风险投资体制和国家技术创新机制等方面，充分发挥政府对技术创新的激励作用，用非市场的方法形成有利于技术创新的政策和法律环境，以消除企业技术创新的各种不确定性，缩短技术创新过程中从创新思想的出现到形成相关产品规模化生产的时滞，加快科技成果从潜在生产力到现实生产力的转化。通过法律制度安排实现政府采购和风险投资就是有效的途径。
政府采购或称公共采购，是指各级政府为了行政或公共服务的目的而购买商品或服务。政府可以通过公共采购政策的安排，创造和增加企业技术创新产品的市场需求，产生技术创新的“市场拉动”效应。从而降低高新技术产品早期进入市场的风险，提高高新技术企业的效益，加速高新技术产品向民用市场扩散，提高规模效益，使企业的创新产品在市场开拓期有比较稳定的市场保证，同时也使企业在技术创新过程中与市场有关的风险得到一定程度的降低，进而激励企业技术创新行为。美国早在1933年就制定了《购买美国产品法》，该法规定凡用美国联邦基金购买供政府使用或建设公共工程使用的商品，若非违反公共利益，或国内产量不足，或质量不符合标准，或价格过高，均应购买美国商品。根据该法，只有美国商品的价格高于外国商品价格25%的情况下才能向外国购买。该法于1954年、1962年和1988年进行了几度修订。美国在20世纪40～60年代，以航天工业和电子工业为代表的新兴产业的很多产品是国防物资，政府充当了最大的顾客，以“政府采购”的方式，国防部收购了大量商品，刺激了高技术成果的转化以及商品化的产业化过程，并直接导致“硅谷”和“128号公路高技术产业带”的迅速崛起。在“硅谷”大发展时期，“政府采购”一直是高技术产业发展的主要动力之一，使得电子和信息产业市场每年以平均15%左右的速度增长。在20世纪60年代以前，“政府采购”在“硅谷”产品所占的比重都在50%以上，这一比例直到20世纪60年代后才降到30%左右。许多研究表明，美国20世纪50～60年代高技术产业的蓬勃发展在很大程度上受惠于联邦政府的采购制度。实践证明，政府采购政策是政策激励企业技术创新政策的一个重要组成部分。我国制定的《政府采购法》中专门加入了促进高新技术产业发展的相关条款。
除了政府采购外，为了减少技术创新的不确定性，还需要有风险投资的介入。近十几年来在国际上兴起了一种新的制度安排，即风险投资制度。它主要是利用技术创新过程的多角色和多环节的特点，将创新过程中的不确定性分散到不同技术创新阶段的不同参与者身上，最终实现技术创新风险的社会化，以此来促进新的技术创新。国家《促进科技成果转化法》规定，国家财政用于科学技术、固定资产投资和技术改造的经费，应当有一定比例用于科技成果转化，包括引导资金、贷款贴息、补助资金和风险投资等。国家鼓励设立科技成果转化基金或者风险投资基金。但总的来说，风险投资在我国的发展水平还较低，还需要有相应的法律法规来约束保障，对风险投资一般性规定、资金组织形式、风险机构运营、风险投资退出机制等等进行法律规范。一些区域的地方立法中也对此进行了探索。例如在《济南高新技术产业开发区条例》中，除了规定各类投资主体可以在高新区开展风险投资活动、设立风险投资机构外，也规定了风险投资机构可以采取国际通用的有限合伙的组织形式，也就是说风险投资机构可以通过合伙的形式，突破公司制中的50%的限定。接着，该《条例》又规定：风险投资机构的注册资本可以分期到位，也可以以全额资本进行投资。无疑，这为风险投资打开了生存的空间。该《条例》还规定，自然人可以和法人合伙进行风险投资，投资所得税分别交纳，属于自然人的合伙人，只交纳个人所得税。以5%为起点征收的个人所得税与33%的企业所得税之间的巨大差距，则更加扩大了风险投资的来源。由此，《条例》为高新技术产业开发区的技术创新的融资作出了制度上保证。又如《中关村科技园区条例》规定：“风险投资机构可以采取有限合伙形式。有限合伙的合伙人由有限合伙人和普通合伙人组成。投资人为有限合伙人，以其出资额为限承担有限责任；资金管理者为普通合伙人，承担无限责任。”
三、法律制度安排与区域人力资本形成与积累
1.法制通过对人力资本产权进行安排，奠定人力资本形成和积累的制度基础
人力资本与物质资本一样，关注的是未来的收入和权利，其本质是产权属性。无论是物质资本还是人力资本，其产权的实现都是以制度为坚实基础的，如果缺乏强有力的制度保证，在不确定性的世界里它将是极其脆弱的。在德姆塞茨看来，“新的产权就是为响应相互联系的人们适应在新的收益——费用可能性的要求而产生的”。新制度经济学家科斯认为，外部性的存在根源于产权界定不清，因此他特别强调产权明确的重要性，主张通过产权制度的作用达到边际成本与边际收益相等的目标。这是因为只有产权的权利边界清楚了，才能判断是否发生了侵权行为的外部性问题，以及如何通过产权的调整来解决外部性问题。确定人力资本制度的核心内容在于人力资本产权制度的形成和发展。
