目前在我国，社区网格员参与社会管理成为一项十分引人注目的社会管理创新举措，这为我们观察社会管理创新提供了一个新的视角，网格员与政府的关系如何，法律地位如何，其所透视出的政府职能转移问题该如何受到法律规制？本文对上述问题进行了探讨，以期推动我国社会管理创新的进一步发展。
一、社区网格员产生的社会背景
伴随着我国经济社会持续迅猛发展，社会领域也发生着深刻的变革，新的社会问题和社会事务不断涌现，社会秩序和社会整合面临着空前挑战。在这种情形下，我国政府提出了社会管理和社会管理创新等政策目标，以实现国家稳定和人民安乐。2004年6月，党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年7月，国务院出台社会管理创新的第一份正式文件《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》。2012年11月召开的党的第十八次代表大会也特别指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。在社会管理创新成为新时期党中央、国务院的一项重大战略任务的社会背景下，许多地方政府开始社会管理创新的探索实践，其中就包括城市网格化管理，即将城区行政性地划分为一个个的“网格”，使这些网格成为政府管理基层社会的单元，网格员则是在社区的网格化管理组织中承担具体管理与服务职能的工作人员。以湖北省宜昌市为例，其是湖北省唯一进入第一批35个全国社会管理创新综合试点城市之一，自2010年12月底，宜昌在全市范围内开展社会服务管理创新综合试点，将城区的112个社区划分成1110个网格，每个网格涵盖200至300户居民，安排1名专职网格员负责管理，以此构建一个以人为本、网格化管理、信息化支撑、全程化服务的社会管理新体系。
二、社区网格员的聘用、职责与管理
从综合管理试点城市来看，网格员由政府出台相关政策、面向社会实施招聘，聘用时与街道办事处或社区网格管理监管部门签订劳动合同。合同期一般为1年，最长可为3年。网格员签约后由录用单位按相应规定为网格员办理养老、失业、医疗、工伤、生育保险，网格员依法享有各项社会保险和福利待遇。网格员履行的职责最初被定为化解基层矛盾，解决纠纷，但随着社会管理创新工作的需要，其已被定义为联系群众、掌握民情、建立档案、解决矛盾、提供服务的社会管理工作者，所承担职责范围得到扩大。具体涉及六大类：1.采集网格区域内群众基本信息。掌握、上报、核查、更新网络中人口变动、房屋出租、劳动就业、社会保障、计划生育、城市管理等方面的基本信息。2.综合治理。进行各类隐患的信息通报、调解处理和稳控等前期工作、协助公安派出所执行流动人口居住证管理制度、落实流动人口、出租房等方面的服务管理措施。3.劳动保障。进行劳动就业保障法规、政策的宣传，落实退休人员社会化管理服务工作要求，协助开展社会保险服务工作。4.民政服务。协助做好社会化养老服务管理工作、协助开展社会保险服务工作。5.计划生育。负责入户宣传，协助计生干部发放计生药具，组织居民参加有关活动。6.城市管理。协助城管部门及时化解因城市管理工作引发的各类矛盾。网格员的管理机构有些城市是街道办事处，有些城市是政法部门下设的各级网格管理监管机构。
三、社区网格员的法律地位
（一）社区网格员的角色定位
1.政府雇员？
有学者提出社区网格员为典型的政府雇员。那何为政府雇员呢？政府雇员这一形式来源于国外，在德国、英国、澳大利亚等国家广泛实行，是指政府从社会上直接雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才，以及打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型的低端工作人员。他们一般不占用行政编制，不直接行使行政权力，按照雇用合同的约定享有权利、履行义务，在一段时间内服务于政府某项工作或某一政府工作部门，他们与实行常任制的公务员共同完成行政机关所承担的行政管理职能和事务。实施雇员制的初衷在于克服传统公务员体制的弊端，促进政府人力资源的合理利用和实现有效的激励。
我国政府雇员制的推行始于21世纪初，2002年6月吉林首先出台了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，该办法将政府雇员定义为“政府根据全局性工作的特殊需要，从社会上雇用的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才，他们不具有行政职能，不行使行政权力，不占用政府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门”。随后，深圳市也出台了《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》，该办法适用于“本市机关、事业单位在核定编制和员额内，以合同形式雇用的人员”。之后，全国很多地方，如上海、武汉、无锡、长沙、珠海、青岛、深圳、北京等地也纷纷开始尝试政府雇员制。伴随雇员制的采用，雇员身份成为必须明确的问题，很多人认为雇员与政府只是短期合作关系，不同于正式公务员，不具有公务员的政治地位，实践中，地方政府也规定雇员不能够享有行政编制。这种状况使得政府雇员的工作保障和激励面临很大的问题。
2006年我国出台《公务员法》，其第十六章就“职位聘任”作出明确规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。聘任合同期限为一年至五年。”这一规定通过公务员聘任制将政府雇员正式化和规范化，并对政府雇员的不足进行了完善，表现为：第一，明确了聘任制公务员也是国家公务员。他们在聘期内同委任制公务员一样实行职级工资制，定期增资，同时，还享受国家规定的保险和福利待遇。第二，聘用制公务员采用公开考试、严格考核的办法；第三，规定聘任制公务员占用行政编制。
以公务员法的上述规定做依据，可见，尽管社区网格员也采用了合同的方式来明确与行政主体的权利义务关系，但网格员并不是所谓的政府雇员，因为：其一，网格员不是公务员，虽然一些地方为其设置了成为公务员的通道，即今后可以通过公务员考试具备公务员的政治地位，但与按照《公务员法》第十六章成为聘用制的公务员还是不相同的。其二，网格员不具有行政编制。
2.政府购买公共服务中的承接人？
政府购买服务是西方国家践行新公共管理而推行的服务供给模式，是指政府在社会福利的预算中拨出经费，向社会提供各类社会服务的社会组织，直接资助服务或者公开招标购买社会服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务供给方式。在我国，随着改革开放进程的加快，人民对公共服务的需求日益增长，由政府包揽一切社会服务的模式面临严峻的挑战，政府为此开始购买社会服务的探索。2010年2月，温家宝总理在省部级主要领导干部专题研讨班上的讲话指出：“由政府保障的基本公共服务提供上，应该更多地利用社会资源，建立购买服务的机制。要逐步做到凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。要鼓励社会资本投资建立非营利性公益服务机构。”2012年，中央政府首次启动支持社会组织参与公共服务项目。《国家十二五规划纲要》、《国家基本公共服务体系十二五规划》也明确指出：“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。”2013年9月30日，国务院公布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大购买服务的力度。实践中，政府在扶贫、医疗、教育等领域已经开展购买服务的活动。那么，新出现的社区网格员是否属于政府购买服务的一种形式？本文对此作出如下分析：
第一，社区网格员的职责已经超出公共服务的范畴。所谓公共服务是指提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。从现行网格员的职责来看，其不仅具有公共服务的职责，如协助养老服务、社会保险服务工作的开展，此外，网格员还是社会管理人员，负有社会管理的职责，如纠纷调解、法规宣传、城市管理等。这一职责不同于公共服务，是以法律、法规为保障对社会进行调整和约束。
第二，社区网格员是以个人名义签订聘用合同。国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》规定：承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。可见政府购买服务的主体必须是具备一定资质的社会组织，政府购买服务时，是与该组织签订合同，而不是与作为个体的私人签订合同。从目前网格员的产生来看，其并不具有这一规范要求。
3.作为行政延长之手的“行政辅助人”？
所谓行政辅助人意指私人作为行政机关行使公权力时的帮手。实践中，交通管理部门聘用的交通协管员，公安机关聘用的治安员、税务机关聘用的协税员、城管部门聘用的城管员等都属于此种形式。行政辅助人不同于行政权授予私人的被授权人。后者也是职能转移的一种形式，但被授予权力的人必须以自己的名义独立完成行政任务，行政辅助人则不同，其不能以自己的名义独立行使公权力，而是必须根据行政机关的指挥命令从事活动，作为行政机关的“延长之手”而存在。此外，被授权人在组织上为私法主体，但在功能上是行政主体，因此可以独立承担法律后果。行政辅助人所为的行为则不属于其个人行为，而应视为行政机关行为的延伸，行为的结果归属于所属的行政机关。行政辅助人与公务协助中的私人也不相同。公务协助是指没有法定或约定的义务，在紧急情况下，主动代替或协助国家机关执行公务、维护社会公共利益的行为。比如公民协助警察抓捕违法犯罪分子、协助国家机关抢险救灾、路见抢劫勇擒劫匪等。公务协助也是私人对公务的介入，但不同于行政辅助人。首先，公务协助是在紧急情况下发生的，具有突发性和临时性；行政辅助人则是与行政主体之间基于行政合同而对公务介入，具有稳定性和长期性。其次，公务协助人与行政机关不存在基于合同的组织管理关系，行政辅助人则不然。
通过以上分析，可以看到目前社区网格员作为社会管理创新中的一种形式，其在角色上不能够被定位为政府雇员，也不是严格意义上的政府购买服务的承接人，而是作为“行政辅助人”存在。
（二）社区网格员与行政机关的法律关系
社区网格员基于行政契约与行政机关产生行政委托关系。
1.行政契约
行政契约，也称行政合同，是以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意。行政契约的当事人一方原则上是行政主体。虽然在法律有特别规定时，非行政主体之间也可能缔结行政契约，但一般而言行政契约在形式上是发生在行政主体与其他主体之间；行政主体签订的目的是为了行使行政职能，实现特定的国家行政管理目标。此外，行政契约还需双方表示意思一致并签字。网格员与街道办事处或者城市网格管理监管机构签订的合同属于一种行政契约。这是因为：首先，从合同主体看，街道办事处是人民政府的派出机关，是行使行政职能的行政主体，城市网格管理监管机构是政府职能部门下设的工作机构，也是行使行政职能的机构，且通过法定授权具有行政主体资格。其次，从合同目的看，该合同确定的是聘用人提供一定劳务的内容，但这种劳务不同于行政机关聘请的工勤人员所提供的劳务，而是作为行政机关行使公权力时的帮手，协助其办理行政事务。也即合同的目的是执行公务，实现公共利益。最后，从合同双方当事人的地位看，合同双方当事人并不具有完全平等的法律地位，表现在：街道办事处或者城市网格管理监管机构可以根据国家行政管理的需要，单方变更或者解除合同，且网格员对行政机关行政事务的办理是在行政机关的指示、监督下所为，并不能根据自己的意志任意行动。由此可见，网格员与办事处或者网格管理监管机构签订的合同不是一种平等的民事合同，而是行政合同。
2.行政委托
所谓行政委托，是指行政机关根据需要自主决定将部分行政事务委托给特定的组织或个人，并且不转移行政权力，受委托方仍以受托者的名义执行委托事项。在社区网格员参与社会管理的实践中，社区网各员通过与行政机关签订合同，使其能够执行信息采集、综合管理、计划生育、城市管理、劳动保障等方面的行政事务，且执行时，社区网格员不具有独立的意志，仍要以行政机关的名义进行。因此，社区网格员与办事处或者网格管理监管机构签订之间产生的是行政委托关系。
四、从社区网格员参与社会管理看政府职能转移的法律规制
政府职能转移的方式一是行政授权，二是行政委托。两者区别在于前者发生行政权力的转移，后者不转移行政权力，只是通过委托，将特定的公共事务委托给其他主体。由此可见，网格员参与社会管理是社会管理创新背景下政府通过委托转移职能的一种新的形式，是实现政府由管理型政府向服务型政府转变的重要途径。但在法治型社会管理模式下，政府职能转移必须受到法律的规制，否则不仅达不到预期目的，甚至带来消极后果。
（一）政府职能转移的依据
在网格员参与社会管理的实践中，网格员接受委托采集网格区域内群众基本信息，这些基本信息在一些地方多达几十项，包括家庭成员、工作单位、健康状况、甚至车牌号码等，网格员在信息采集中受到的质疑最多，人们经常会问：网格员有权利收集我的信息吗？这就涉及职能转移的依据问题。
目前在行政法上，行政授权必须具有严格的法律依据，但对于行政委托是否必须有法律依据则认识不一。有学者认为，行政机关进行委托应当有明确的法律、法规或者规章的规定。其依据是《行政处罚法》第18条的规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。”也有学者认为，最高人民法院在2000年发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。”因此，从这条解释看，一般的行政委托并不需要有明确的法律、法规或者规章的依据。还有些学者的观点更加辩证，如罗豪才所说：“行政委托也必须依法进行，不过，这里的依法不如行政授权那样严格，即在某些行政事项范围内，应当有法律关于委托的明确规定，如税收、行政许可等，在另外一些行政事项范围内，只要不违背法律精神和法律目的，即可以实施委托，如物价、卫生、治安方面的监督、检查行为。”行政权力的委托应受到法治的约束，原则上应具有明确的法律依据，但正因为委托行为往往是为了应对社会不断发展的需求而产生的，为保障行政委托具有的灵活性，应允许委托在法律依据上存在一定例外，这种例外除了非直接处分相对人权利义务的事项以外，还应包括非重大干涉人民基本权利之事项及非重大影响国家社会之安全的事项。需要特别指出的是，对例外事项的委托，即使没有明确的法律依据，仍然要受到法定程序的限制。如按照西班牙《公共行政机关及公共的行政程序法》的规定，在法律没有规定的情况下，西班牙允许委托双方通过明确的协议进行委托，但这种协议委托的前提是在法律允许委托的范围内，以法律允许的方式进行，如必须将协议在官方公报上进行公示。
我国目前对行政委托还没有统一的法律加以规范，对委托的范围及必须有法律依据的委托事项都没有明确规定，这成为实践中委托乱象的一个根源。就网格员行使收集群众基本信息的职责而言，该职责是重大干涉人民基本权利——隐私权之事项，应属于必须有法律依据的委托，否则，公民具有抵抗权。这里作为依据的所谓“法律”，在形式上与行政授权一致，表现为宪法、法律、法规和规章，现实中大量存在的一般规范性文件，由于不能进行行政职权的配置，因此也不能作为委托的依据。
（二）政府职能转移的范围
德国对“行政授权”和“行政委托”都有严格限制，且表现为宪法的限制。其主要内容可以总结为：第一，“行政授权”必须有法律依据，且法律的授权本身必须有合理理由；第二，“行政委托”原则上应限定于非公权力事项，除非有紧急情况。且将公权力行使委任给私人只能限定在“暂时性”和“例外性”的情形之下。在日本，行政委托的部分被严格限定于“附属性、辅助性”的行政事务。德、日对“将公权力行使委任给私人”进行宪法上的限制，是基于“国家垄断公权力原则”的约束，其正当性源自其民主正统性——通过代议民主制和国家机构组织法特别是行政组织法等一系列法律制度，公权力的行使者接受民主统治，并在最终意义上向人民负责，“主权在民”原理由此也得到体现。换言之，行使公权力的组织原则上应当受民主统治，而在制度上受民主统治的组织是行政机关，而非行政机关组织。
在我国，对行政授权的范围一般有明确的法律规定，但对行政委托，目前没有专门的法律规定，通过委托进行的职能转移大部分取决于行政机关自身的需要。如何既适应主体多元化、行政民主化的发展需要，又能坚持“国家垄断公权力的”基本原则成为我国行政法治实践必须面对的一个课题。结合国外法律对委托的限制以及我国社会管理发展的需要，通过委托的转移应主要适用于以下几个方面：首先是属于行政给付的事项。所谓行政给付是指行政主体为保障个人和组织的生存权和受益权，维持与促进国家和社会的稳定与发展，依据法律或政策向个人和组织，尤其是出现生存困难并符合法定保障条件的个人和组织提供公共服务、福利和帮助的行为。相对于损益性行政行为，行政给付表现为一种受益性，且不同于采取强制和限制手段的秩序行政，强调的是以供给、支付等方式积极满足社会需要。将此类事项委托给社会组织或个人不易损害行政相对人的利益，同时也符合加强政府服务职能的需要。其次是政府辅助职能。这主要是转移具有执行性、事务性、操作性的事务，以此保证政府专心于“政务”，满足提高行政效率的需要。如根据政府采购法的规定，政府通过定向委托、合同管理的方式采购专业服务、技术服务、信息服务、课题服务、运输、维修、培训、劳力等。从目前社区网格员的职责来看，其从政府承接的职能主要是辅助职能或者具有给付性质的事项，应属于可以委托的公共事务管理权限。
（三）政府职能转移的对象
政府职能转移的对象必须具有一定的资质，这决定着政府职能的效果和转移目标的实现。本文中涉及接受委托的个人，因此讨论的是私人接受委托的资质问题。首先是私人能否接受行政委托。学者对这一问题存有不同看法，如学者姜明安认为行政委托是将行政职权委托给行政机关以外的公权力组织或者私权利组织。也有学者指出行政委托是某一行政主体依法将其职权的一部分或某一具体行政事项委托另一行政主体、社会组织或个人。而在立法中，一些国家或者地区已经明确了个人可接受委托，如我国台湾地区“行政程序法”第15条规定行政机关因业务上的需要，得依法规将其权限之一部分，委托不相隶属之行政机关执行之；其第16条还规定：“行政机关得依法规将其权限之一部分，委托民间团体或个人办理。”显然，如果个人接受委托有利于行政管理的需要，法律应不排除私人作为委托对象，就如学者莫玉川所说的，在我国社会转型期和行政改革过程中，特别是在公众参与行政管理已成为世界潮流的当下，具有管理公共事务职能的组织呈现出多元化、多样化的局面。公民作为“行政助手”参与行政管理是行政民主化潮流中日益增多的直接民主形态之一。但相较于接受委托的组织，私人应具有更严格的准入制度。一般包括：受托方与所委托行使的行政职能没有利害关系；受托方掌握行使行政职权必须了解的法律法规知识和相关的技术知识；受托方具备良好的身体素质和政治素质。法律应对受托方的条件做明确规定，在法律没有规定的状况下，行政机关应根据行政事项的性质加以规范。在社区网格员的准入方面，目前基本由行政机关自行确定，各地准入条件有相同性，也有一定差异。如湖北省宜昌市招聘条件为：遵纪守法、品行端正、作风正派；热爱基层工作、服从组织分配；有一定政策理论水平和社会组织管理能力，有较好的文字基础和口头表达能力，会计算机操作，具有符合职位要求的工作能力；具有正常履行职责的身体条件；宜昌市城区城镇户口、35周岁以下，大学专科以上文化程度。其他城市网格员的招聘条件与宜昌市的差别主要在于年龄和学历，也有些城市在招聘中强调了对弱势群体的关照，如贵州六盘水市网格员招聘规定长期失业人员、低保人员、复员退伍军人、拆迁安置户、国企下岗人员优先聘用。从各个城市的招聘条件看，都强调了一定的工作能力，但都未提出网格员必须具备相应法律知识的条件，因而没有体现出行政职权法治化的核心要求。
（四）政府职能转移的程序
程序包括方法、步骤、顺序和时限等基本要素，对政府职能转移的程序加以规范，有助于约束政府权力，保障公民权益，实现社会公正。就委托而言，一般应包括如下步骤：第一，行政机关提出委托的申请。行政机关应向其上一级行政机关或主管部门提出申请，申请中应说明进行委托的理由以及涉及的编制、费用、支出等问题；第二，审查、批准委托申请并公告。有权的行政机关或主管部门对委托申请予以审查，考虑委托的合法性和合理性，若予以批准，应向社会公告以接受公众监督。第三，选择和确定受托方。以准入条件为标准对受托方进行条件审核，并通过公开考核或招投标等方式确定受托方，选择和确定过程应予以予以加载并存档。第四，签订委托协议。首先，协议订立应采用协商制度，即在行政委托合同的缔结、内容的形成及履行等各个阶段都应当贯彻自由合意的精神。其次，协议订立采用书面协议的形式。这在我国的《行政程序法》试拟稿和第一部地方行政程序法规《湖南省行政程序》都有规定。按照规定，委托协议中应明确委托的事项、委托期限、委托双方的权利和义务、法律责任等。第五，公布委托协议。除了上述以外，程序应具备现代程序法意义上的制度，包括回避制度、合议制度、调查制度、听证制度等，以保障职能转移的公开性和公平性。而考察目前城市社区网格员对社会管理的参与，程序的独立价值并没有得到充分的认同。以网格员招聘为例，通常仅明确了笔试、面试、体检、考核、公示的工作步骤，但体现对相对人权利保障的现代程序法意义上的制度并未得确认。
（五）政府职能转移的信息公开
政府职能转移应当做到信息公开。包括：第一，政府职能转移的依据公开。依据公开可以证明职能转移的合法性，有利于公众对职能转移的认同。第二，职能转移内容公开。哪些职能转移、转移对象的资格条件等要加以公开，这有助于公众了解相关事项并积极参与。第三，职能转移的过程公开。包括转移的方式、步骤和时间等，有助于公众对政府的监督。第四，职能转移的结果公开。即将职能转移的对象、签订合同的内容等公开，既有助于接受监督，也有助于形成职能转移的确定力。此外，公开应采用政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式。一些国家和地区对政府职能转移的公开进行了明确规定。如西班牙《公共行政机关及公共的行政程序法》中确定的委托规则包括：委托的法律依据或协议、委托的范围及委托的撤销必须在官方公报上予以公布。受托人行使委托权限时，委托机关应进行监督。台湾地区“行政程序法”（1999年）第15条规定：“行政机关得依法规将其权限之一部分，委任所属下级机关执行之。行政机关因业务上之需要，得依法规将其权限之一部分，交托不相隶属之行政机关执行之。前二项情形，应将委任或委托事项及法规依据公告之，并刊登政府公报或新闻纸。”第16条规定：“行政机关得依法规将其权限之一部分，委托民间团体或个人办理。前款情形，应将委托事项及法规依据公告之，并刊登政府公报或新闻纸。”我国目前还没有行政程序法，现有的《政府信息公开条例》也没有专门针对行政授权或者委托信息的规定。实践中，职权转移存在不公开或部分公开，或公开方式不当等情形。以湖北宜昌市网格员参与社会管理为例，政府注意到了信息公开的要求，对网格员的聘用、职责等都进行了公开，但对网格员转移职责的具体依据、网格员与政府签订合同的内容还未公开。此外，公开的形式主要是在社区网格监管中心公开栏进行公开，形式单一，公众知晓度不高。这些是今后社会管理创新实践中应当加以完善的地方。
（六）政府职能转移的纠纷解决机制
政府职能转移中的纠纷主要包括两个方面，一是转移方与接受方之间的纠纷，二是接受方与行政相对人之间的纠纷。对于转移方与接受方之间的纠纷，最简便易行的解决途径是双方协商或政府出面调处，还可以寻求行政机关内部设立的仲裁机关进行仲裁。除此之外，因为政府职能转移无论是授权还是委托，一方当事人必然是行政主体，且授权或委托的内容具有处分公权的性质，因此产生的纠纷属于行政纠纷，在制度上还可以通过行政复议和行政诉讼解决。政府职能转移中职能接受方与行政相对人之间的纠纷又包括两类：一类是职能接受方在行使职能时受到了相对人的侵害，另一类则是职能接受方在行使职能时侵犯了相对人的权利。第一种情况下，侵害人应当按照法律规定承担相应的民事、刑事或行政责任。此外，对行政机关为委托人购买了保险的，则还可以通过保险获得权利救济。第二种情况下，如果是接受授权的组织，则可以独立地对行政相对人承担法律责任，造成损害的应承担国家赔偿责任。如果是行政委托，因为受托方是以委托方的名义行使权力，因此造成的法律后果由委托的行政机关承担，包括国家赔偿责任。即使接受委托的一方可能是行政机关以外的私人，并非行政机关的工作人员，但其在委托范围内所为的行为应视为行政机关的行为。
就社区网格员而言，其可能引发的纠纷包括：第一，网格员认为行政机关的行为违约或侵犯其合法权益。例如行政机关欠发工资、无故变更、解除合同、滥用制裁权等。如前所述，此类纠纷可以首先适用双方协商或政府出面调处，因为尽管法律上设定了行政复议和行政诉讼的途径，但由于行政合同在我国的法制化程度很低，寻求此种途径很可能陷入权利无法得到救济的尴尬境地。而基于网格员与行政机关的组织管理关系，协商或政府调处成为成本低、效率高的纠纷解决方式。第二，网格员与行政相对人之间的纠纷。目前在网格管理中大力提倡和谐、人性化工作，强调建立网格员和居民的融洽关系，但网格员与行政相对人纠纷的出现在所难免。以信息采集为例，其是网格员的重要职责之一，但在现实中出现收集信息时居民对网格员恶语相向甚至侮辱谩骂，或者网格员将所收集个人信息加以泄露的情况。尽管此种情况为数不多，但如何避免侵害及侵害发生后如何救济应当成为网格化管理发展中必须考虑的问题。总之，在网格员以及其他私人主体参与社会管理的实践中，必然会发生各种类型的纠纷，为了更好地适应社会管理创新的需要，保障社会管理创新中各方主体的合法权益，应当理清和完善公法与私法上的救济机制。
五、余论
行政辅助人在实践中已经大量存在，从以往的协警员、交通协管员、卫生协管员，到如今的社区网格员。而今后，随着对社会管理和公共服务的强烈需求与有限供给之间矛盾的扩大，行政辅助人还可能产生更多的形式，其今后的发展不会是消亡，而是走向规范化和法制化。因此，加强行政辅助人的研究成为促进政府职能转移，实现政府职能转变必须面临的课题。对此，以下问题需要加强讨论和完善：
（一）加强理清行政辅助人的法律关系
行政辅助人强调其“辅助性”，其本身并不具有行政职权，但这在现实中产生了矛盾，比如实行多年的交通协管员，为应付北京交通混乱的状况，在争议声中恢复了协管员的违章“贴条”权。再如在网格员参与社区网格管理中，尽管政府将其定位于“重在服务”，但事实上网格员具备管理职能，而这些职能的履行必须以一定的行政权力为保障，例如采集信息，如果只是服务，公民则可以拒绝提供信息。所谓的“寓服务与管理”，实际上反映出在行政辅助的实践中，政府不仅仅将公共服务委托于社会，而且也可能将部分行政性业务委托于社会。这两种委托虽然都属于政府业务的委托外包，但其法律性质不同，受到的法律规制也应有所区别。如因为行政性业务主要是公权力委托于私人，为防止行政主体借委托而懈怠或私人借委托滥用公权力损害相对人利益，委托就必须具有明确的法律依据。而公共服务主要是给付事项，是一种授益行为，只要不违背法治的基本原理和精神即可，并不需要明确的法律依据。此外，行政性业务的委托主要适用行政合同，受公法的规制，而公共服务的委托在性质上属于政府采购，所订立的合同属于私法合同，由《政府采购法》加以规制。目前，行政辅助人的研究未能很好地回应行政辅助的实践，导致行政辅助制度实施的混乱不清，出现很多矛盾，比如网格员，既是“寓服务与管理”，但又没有实际的管理职权，既是重在服务，但又没有采取真正意义上政府购买服务的形式。鉴于此，有必要结合实践加强对行政辅助人法律地位和法律关系的研究，以促进包括网格员在内的行政辅助人制度的良性发展。
（二）促进行政合同的规范化和法制化
行政合同是产生行政辅助人、实现政府职能转移的重要形式，行政法上对政府职能转移的回应应当包括完善行政合同制度。但如前所述，我国行政合同的法制化程度很低，表现为：首先，立法分散，没有形成一个完整的体系。我国没有行政合同的专门立法，有关行政合同的规定只是零散地出现在一些法律的规定之中，在各个分散的立法中，对行政合同的规范差异较大，往往是从各自的角度出发，规定不同的内容，没有统一的立法原则、立法精神贯穿其中。这就造成了不同法律规定中行政合同的不同。其次，规定过于笼统。我国现行有关行政合同的立法中，大多对行政合同一带而过，仅规定什么事项可以用合同规定，对于怎样订立合同、合同的内容等都没有规定。最后，实体内容多，程序内容少。因此，今后有必要促进行政合同的统一立法，且在立法中完善相关制度，包括：第一，完善合同的实体权利义务制度。表现为合理配置合同双方的权力和义务。如在网格员的聘用合同中，应明确网格员的准入条件、职责范围及行为规则、获得报酬、享受保险权以及对网格员的管理制度及责任追究，与此同时，明确行政机关的指挥、监督，变更解除合同的权力。第二，完善行政合同的程序制度，合理设计和确定协商制度、听证制度、参与保留制度、说明理由制度、回避制度、书面合同制度、时限制度等。第三，完善行政合同的救济制度。包括完善行政救济制度和司法救济制度。
（三）促进政府购买公共服务制度的完善
政府购买服务将是改进政府提供公共服务方式，建设服务型政府的重要形式，今后会在我国不断得到推行和深化。社区网格员等行政辅助人对政府服务职能的承接顺应了这一发展趋势。但要推动这一趋势的发展，还需要促进政府购买服务制度的完善。目前，政府购买服务主要受到《政府采购法》的规范，按照政府采购法的规定，政府采购合同适用合同法的规定，也即政府采购合同在立法上是私法合同。这种现状具有局限性，不足以达到政府购买服务的目的。如在政府采购中，服务供应方履行的仅是合同义务，非法定义务，即原本约束行政主体的公法规则在服务外包后无法约束服务供应方，这就可能无法使公众的利益获得充分保障，如公众无法像要求行政机关一样去要求供应方公开有关的服务信息。再如，公众虽然是公共服务的直接消费者，但却不能去监督服务供应者对服务合同的履行，因为他们没有被赋予程序性权力，也缺乏相应的救济权利。总之，对于政府购买服务，如果被定位于“私”的性质，仅仅适用于“私法”的规则，则无法保障政府购买服务的目标。因此，行政法应该予以相应的革新，打破公私对立的思想，对一些外观上被定位于“私”的事项，应该适当地引入“公法”的规则。如在政府公共服务外包中，建立公开听证制度、公开评价制度、信息公开制度等等。
