新中国成立不久，英国就宣布承认，成为西方世界最早承认新中国的国家之一，但中英建交谈判长期磕磕碰碰，延宕不前，直到1954年日内瓦会议期间，两国才建立起代办关系。是什么原因使中英建交谈判如此旷日持久，拖延不决？影响英国政府对华关系决策的因素有哪些？英美在对华政策问题上有哪些分歧？他们之间在此问题上是如何互动和互相影响的？本文根据英国外交档案，通过考察英国在承认新中国、联合国中国代表权问题、香港“两航”事件、朝鲜战争和印度支那冲突等问题上对中国的态度和反应，来回答上述问题，从而揭示1949-1954年间英国对华政策演变的脉络。
“留一只脚在门内”：英国承认新中国
英国在第二次世界大战中损失惨重，国际地位下降。温斯顿·丘吉尔（Winston Churchill）首相提出“三环外交”原则，试图通过与美国、西欧以及英联邦成员国的关系，来维持业已衰落的大英帝国地位。1945年上台的克莱蒙特·艾德礼（Clement Attlee）工党政府基本上承认了丘吉尔的“三环外交”思想。战后，英国外交决策人集中关注的是欧洲和中东问题，相比之下，远东问题是次要的。如果说，在中国问题上，美国主要是从美苏冷战对抗的战略角度制定对华政策的话，那么，英国则更多地关心如何维护其在华的大量商业和贸易利益。
尽管英国在华经济利益已经受到40年代后期通货膨胀的打击，但到1949年新中国成立前夕，英国在华资产仍在3亿英镑左右。英国在中国的银行、工业、贸易、船运等方面都有广泛的投资，英国资本特别集中在上海，英国人掌握着上海的电车、煤气、自来水公司、船厂和许多港口设施。此外，英国在中国拥有的大企业还有开滦煤矿、英美烟草公司等。英国商人对中国巨大的潜在市场仍念念不忘。
1945年12月，英国签署《莫斯科宣言》，保证不干涉中国内政，承认南京国民党政府为中国的合法政府。1946年6月，中国内战全面爆发以后，英国政府除继续在外交上承认国民党政权外，对国共两党的冲突基本持中立态度。港英当局对中共机构在香港的存在和活动，基本采取合作政策。1948年11月，中国新华社香港分社社长乔冠华对英国路透社记者鲍尔（H.C.Bough）表示，中共对港英当局的合作态度以及英国在中国内战中的中立政策，感到满意。
从1948年下半年开始，随着中国内战结局的日益明朗，英国政府开始认真考虑中国革命的胜利将对英国在华利益、香港的地位以及英国在东南亚的势力范围所造成的影响。1948年11月6日，英国外交大臣欧内斯特·贝文（Ernest Bevin）指示英国驻华使领馆，在人民解放军占领了他们所在城市后，继续开展工作，“观察共产党的活动”。
12月9日，贝文在议会下院再次重申英国恪守《莫斯科宣言》，不干涉内政。与此同时，英国外交部中国科起草了一份供内阁讨论的有关中国问题的文件。该文件开头指出，中共已经控制了华北，人民解放军占领全国“只是一个时间问题”。接着，文件分析了中共夺取全国政权将会对英国在远东地位所造成的一系列政治和经济影响。
首先，文件指出，中共的胜利将增加日本作为远东反共堡垒的政治和战略价值。美国已不再视日本为其安全的潜在威胁，正日益加紧扶持日本，以便在亚洲抵制苏联的扩张。但是，美国扶持日本的作法，已经引起英联邦国家，尤其是澳大利亚、新西兰等国的关注。这些国家担心，日本的复兴将对他们的安全造成威胁。因此，文件强调，英国“必须仔细地观察事态的发展”。第二，中共的胜利将对香港产生影响。文件估计，在英国不可能用强大的海军和陆军保卫香港的情况下，香港要保持其目前的地位，将有赖于中共是否认为香港的存在有利于中共的经济和对外贸易。如果中共认为保持香港目前的状态有利于其经济和外贸的话，香港将能继续存在下去。文件预测，香港将面临巨大的难民问题。第三，文件担心，中共的胜利将大大鼓励马来亚的共产党活动，将对印度和巴基斯坦造成压力，并将削弱法国在印度支那以及荷兰在印度尼西亚的殖民统治。
在分析了上述中共胜利将产生的各种政治影响后，文件又以大量篇幅，论述了中共胜利将对英国在华经济利益所产生的影响。文件估计，在中共政权站稳脚跟以前，其“外贸和商业将处于低潮”。从长远看，外资的命运将取决于中共对外国商业和船运利益的看法以及对香港的态度。有鉴于这些利益的广泛性和重要性，文件认为，在一段时期内，中共可能不会加以没收。最后，文件指出，英国影响中国局势发展的能力有限，能够以经济、军事实力对抗中共的国家，只有美国。但是，即使美国加以干涉，也很难奏效。因此，英国的最佳政策是“留一只脚在门内”，即“只要不存在对生命的确实危险”，英国应留在中国，和中共建立“事实上的关系”，并寻找“在中国继续开展贸易的可能性”。
这份文件获得了内阁的批准，它基本拟定了英国对新中国的比较现实主义的调子。尽管英国外交部官员担心承认中华人民共和国会给英国在马来亚的殖民统治带来负面影响，但这种负面影响和维持英国在华经济利益的需要相比，是次要的。当然，在最后承认新中国之前，英国外交部还得考虑议会、国内舆论、利益集团、英联邦成员国、盟国，特别是美国的态度。
1.议会的反应
b在1949年以前，英国议会很少讨论中国问题。左翼工党议员除了间或攻击政府的对苏冷战政策外，极少批评英国对中国内战的中立政策。在艾德礼的领导下，战后工党的团结在英国工党史上是罕见的。英国工党史专家肯尼思·摩根（Kenneth Morgan）指出，在1945-1951年间，工党的领袖们“对政府、工党以及工党党员保持了长久的、独特的控制”。
在议会中，保守党议员也很少批评工党政府的对华政策。只是到1949年4月，英国军舰“紫石英号”（Amethyst）在长江上被人民解放军炮击、搁浅的事件发生后，议员们才感到他们过去对中国事务关心太少了。保守党议员批评政府为何在人民解放军渡江之前，派“紫石英号”去南京，指责政府对“紫石英号”保护不够。4月26日，艾德礼首相就“紫石英号”事件，在议会讲话。他告诉议员们，英国驻华外交人员一直在努力和中共政权建立联系，但未成功。国防部长亚历山大（A.V.Alexander）说，到目前为止，在中共占领地区，尚未发生侵犯英国公民的事件，中共似乎有能力维持其控制地区的秩序。
“紫石英号”事件过后，议会对中国问题的辩论，又归于沉寂。10月，中华人民共和国成立，议会再次对中国事务进行讨论，重点是“承认”问题。除少数议员担心英国承认新中国将鼓励马来亚的共产党活动外，大多数议员支持政府承认中华人民共和国。10月20日，一批左翼工党议员在议会提出一个要求承认新中国的议案。11月17日，保守党领袖丘吉尔在下院发言，赞成政府承认新中国。他强调说，承认中华人民共和国，“不是为了表示祝贺，而是为了获得便利”。丘吉尔的话基本上代表了英国朝野在承认新中国问题上的共识。
2.舆论界的反应
20世纪40年代后期，和议会的情况相仿，英国舆论界大多关注国内经济问题和欧洲局势，很少评论中国问题。“紫石英号”事件使英国舆论界开始意识到中国事态的严重性，报纸的社论和文章开始愈来愈多地议论中国问题。舆论界比较一致的看法是，要维护英国在中国的利益，政府有必要和中共建立联系。
《每日电讯报》（Daily Telegraph）说，为了“防止英国生命和财产的不必要损失”，有必要和中共政权建立“某种正式关系”。《曼彻斯特卫报》（Manchester Guardian）认为，鉴于英国在华利益如此之大，“政府应该立即采取果断行动”，和中共建立联系。《泰晤士报》（The Times）写道，中国的内战仍将继续，英国不可能影响这一进程，因此，政府有必要和中共政权建立“工作关系”。中华人民共和国成立以后，英国舆论界的一致意见是英国应该承认新中国。
3.工商界的反应
40年代末，在美国有一个反对承认新中国，主张继续支持国民党的利益集团，即院外援华集团。在英国，也有一个在中国问题上进行院外活动的利益集团，它就是“中国协会”（The China Association）。不过，该组织是主张承认新中国的。
“中国协会”代表了所有在华有商业利益的英国公司和企业，其中很有影响的公司有“香港-上海银行集团公司”、“英美烟草公司”等。“中国协会”和英国政界有着密切的联系。1949年，“中国协会”的董事长是英国前驻华大使英弗查普尔勋爵（Lord Iverchapel），一年以后，另一位英国前驻华大使霍雷斯·西摩爵士（Sir Horace Seynour）接替他就任“中国协会”的董事长。在这段时间里，“中国协会”的主席是威廉·凯瑟克（William Keswick）。
1949年5月，人民解放军占领上海后，国民党从海上封锁上海港口，影响到当地的英国商业利益。上海的英国公司要求英国政府立即和中共谈判，保护他们的利益。7月底，英美烟草公司的代表交给英国外交部官员彼得·斯卡利特（Peter Scarlett）一份由公司董事会起草的备忘录。这份备忘录指出，公司的一个突出困难是“很难见到能够作最后决定的中共官员”。备忘录建议英国政府派外交代表（并不一定要以官方身份）进驻北京，以便和中共建立联系。几天以后，“中国协会”的代表也会见英国外交部官员，再次要求政府迅速采取行动，保护在华英国利益。10月14日，“中国协会”上海英国商会的一份电报转交给英国外交部，该电报要求政府立即承认中华人民共和国。
4.英联邦成员国的反应
亚洲的英联邦成员国都主张承认新中国。印度领导人同情中国革命，出于自身的反对殖民主义、争取民族独立的传统和信仰，他们视中国革命为亚洲广泛兴起的民族解放斗争的一部分。尼赫鲁（Jawaharlal Nehru）政府在外交上奉行中立的政策，希望和新中国建立正常关系，希望印度和中国作为亚洲两个大国，携手合作，共同领导亚洲事务。另外，从自身安全利益考虑，印度也希望同中国和平相处。1949年11月13日，尼赫鲁在和英国英联邦关系大臣菲利普·诺艾尔-贝克（Philip Noel-Baker）会谈时，建议英国尽快承认中华人民共和国。12月30日，印度承认新中国。
尼赫鲁不赞同美国对中华人民共和国的敌视和孤立政策，认为美国对新中国的高压态势只会使中共更倒向苏联，对亚洲邻国更强硬。尼赫鲁在一系列涉及亚洲和平与安全的重大问题上同美国唱反调：在中国的联合国席位问题上，印度要求联合国驱逐国民党政府的代表，接纳新中国的代表；在朝鲜问题上，印度反对美国在联合国提出的谴责中华人民共和国“侵略”朝鲜的议案，不支持杜鲁门政府在朝鲜战争爆发后将美国第七舰队开进台湾海峡；在对日和约问题上，印度主张邀请中华人民共和国的代表参加旧金山和会。在美国阻挠中华人民共和国出席旧金山和会后，印度又拒绝签署美国主导的对日和约。尼赫鲁甚至一度考虑另外召开一个对日和会，这个会议只邀请亚洲国家，包括中华人民共和国出席，但在美国的巨大压力下，他后来不得不放弃他的这一想法。在印度承认中华人民共和国后不久，另外两个英联邦成员国巴基斯坦和锡兰也作出承认新中国的决定。
尼赫鲁把英联邦国家定期会议作为他推动世界和平的重要舞台，并很快成为这类会议上说话极有分量的领导人。英国领导人视尼赫鲁为亚洲事务专家，非常重视他的外交政策观点。1950年，艾德礼首相通过英国驻印度高级专员向尼赫鲁表示，他非常希望尼赫鲁能出席即将召开的英联邦国家总理会议，讨论英联邦的防务问题，因为尼赫鲁代表了英联邦国家中的一个重要声音。
英联邦的其他主要成员国，比如加拿大、澳大利亚和新西兰等国，在原则上都不反对承认新中国。但由于各自的特殊情况，他们又不准备立刻承认新中国。加拿大主要是出于美加关系的考虑，不愿在承认中华人民共和国的问题上得罪美国。澳大利亚和新西兰都面临国内选举，中国问题太敏感，两国政府不愿马上考虑承认中华人民共和国问题。总的说来，英联邦成员国是不反对英国承认中华人民共和国的。
