公共行政作为国家政治管理的一种重要手段，无疑须体现统治阶级的意志，须带有浓厚的政治色彩。各种利益的冲突势必渗透在公共行政过程之中。同时，公共行政确实又是一个需要专业技术、科学管理去理性地解决公共事务的过程。用美籍韩裔学者金钟燮（Jong.S.Jun）的话说，公共行政既是科学，又是艺术。不过，美国总统与立法机构对两种模式强调的侧重点是不一样的。以美国总统为代表的行政系统强调，为了提高行政效率，立法机构的“决策”。
与行政的“执行”应该分开，更多地将公共行政视为一个科学的中立的理性设计过程；而立法机构强调，政治与行政实际上是不分的，公共行政作为政治权力的一种表现形式，须对民众的要求做出回应。据罗森布隆姆与罗尔斯（DavidH.Rosenbloom，BernardH.Ross）在《行政理论、政治权力和政府改革》一文中的考察，总统强调公共行政的理性模式旨在增强行政权力，摆脱立法机构的专横；立法机构强调公共行政的互动模式，旨在强调对行政的控制，旨在保证立法机构在新的历史条件下的权力地位。因为随着现代化进程的推进，行政权力的扩大已经不可避免。所以，美国公共行政过程中的理性行为模式与互动行为模式从一开始就存在着内在的冲突。这是美国民主制下公共行政过程中的一个内在矛盾。
第一，公共行政互动行为模式和理性行为模式有着相互冲突的内含。
公共行政的互动模式和理性模式是指公共行政组织两种运作方向相背的行为模式。公共行政组织如果按理性模式来运作，其行政决策是基于成果最大化的选择，即哪个备选方案的成果最大则选择哪个。若按互动模式来动作，其行政决策则是竞争、冲突、妥协的结果。按理性模式来进行决策、对备选方案最终成果的评判是已知的（或至少是可以预测的），即不用通过利益主体互动过程就可以得到最终答案。若按互动模式进行行政决策，则不能通过理性计算来预知最终的方案，而必须是利益主体在互动过程中冲突博弈的结果。
举例说，现在有总额一定的一笔预算，要分在三个选区。若按理性模式来决策，该预算最佳分配原则应该是三个选区使用预算的边际效用相等，政府应该按照一定的数学公式将该预算在三个选区之间分配，这三个选区利益代表静坐不动，也会得到应该得到的确定的一份。若按互动模式来进行行政决策，最终的分配结果却是不确定的，结果如何全取决于三个选区利益代表各自的谈判力量以及博弈策略。理性模式的行政决策过程是有秩序的、有逻辑的和有理性的，互动模式的行政决策过程则类似于市场间的自由竞争，冲突是合法的合理的。按理性模式进行行政决策，决策权力应该是集中的；按互动模式进行行政决策，决策权力则分散于各联盟及利益主体之间的拉锯战之中。若按理性模式进行行政决策，信息完全、准确是其必要条件；按互动模式的行政决策，信息可以是不完全的，决策者可以对信息进行策略性地取舍。
当然，公共行政组织的理性行为模式与互动行为模式的最根本的不同在于理念的不同，前者把效能（Effective-ness）和效率（Efficiency）的追求作为第一位的选择，后者是把民主价值作为第一位的选择。即两者偏好的价值排序是完全不同的。
公共行政组织的理性行为模式认为，为了实现效率目标，不一定非要一个利益互动的过程不可，有些事是一目了然的。公共行政组织的互动行为模式强调，利益主体必须把自己的偏好投入到一个过程之中，经过利益主体的互动才能确立最终的目标，在“过程”之外任何人没有资格为别人确定目标，只有在“过程”之中，才能知道人们要的目标是什么。行政系统强调公共组织应按理性行为模式运作，立法机构强调公共组织应按互动行为模式运作，强调行政组织须对政治领导做出回应，对选民要求做出回应。在巨大的财政压力之下，行政部门认为确实应该压缩开支增长最迅速的福利项目，这是很简单的道理，但立法机构却认为，压缩与否全看与福利项目有关的利益集团是否同意。如相关的利益集团不同意，立法机构就否决总统提出的压缩福利项目的方案。这是民主制下公共行政运作的必然要求。
也是利益主体利用民主制维护自己利益的必然要求。二战后，美国总统认为关闭不必要的军事基地是和平时期的理性选择。国会与军事基地所在的选区互动的结果却是，不仅不需要关闭军事基地，而且需要增加军事基地。以总统为领导的行政系统往往追求理性的行为模式（这是提高行政效率的需要），而国会却往往迫使行政系统接受互动的行为模式（以总统为领导的行政系统所做出的重大行政行为，须经国会的批准后，才具有合法性）。国会还通过直接干预以外的其他手段（如制定《行政程序法》（1946）、《情报自由法》（1966）、《阳光下的联邦政府法》（1976））去“迫使”公共行政接受互动行为模式。行政立法的过程就是各利益主体相互追逐自己利益的互动过程。美国法院的司法审查也是驱动公共行政接受互动行为模式的一支重要力量。美国的公共行政就是一个行政官员追求理性行为模式，而外部力量马区使其接受互动行为模式的矛盾过程。这个矛盾过程体现了公共行政的管理属性与政治属性的内在冲突。
公共行政追求理性的行为模式的目的是提高行政效率，而互动行为模式则是为了实现民主的目标。詹姆斯。
Q·威尔逊认为，美国政府本来就不是要设计成为有效率和强有力的制度，而是希望美国政府是宽容的与可顺从的（TolerableAndMalleable）。从美国宪法可以看出，美国民主政府制度的原始设计中，效率本来不是第一位的价值目标，相反，“分权与制衡”才是其旨在突出的核心价值。为了落实这一核心价值，美国政府为此做出了一系列的制度安排。
在政体上采取行政、立法、司法三权分立的总统制；在国家结构形式上采取联邦制；在政治参与制度上制定了鼓励利益团体角逐的多种制度。这已成为美国政治制度的鲜明特点。以“分权与制衡”为核心理念的制度设计以“防弊”为主，最重要的不是提高效率。政府决策要慢些、稳妥些才不会出现大乱子。至于说效率，那是市场去直接实现的目标，不在政府民主体制设计的考虑之列，相反，政府体制能有效地约束行政权力，那才是对市场的效率目标最大的贡献。
一句话，政府的民主体制是通过间接手段对效率做出贡献。
这种状况是与农业社会末期、工业社会初期事物变化的较低速率相协调的。美国学者阿瑟·奥肯（Arthur-M.Okun）在《平等与效率》一书的结语中就敏锐地指出：“资本主义和民主确是一种最不可能的混合物”。这意味着，民主的目标不是效率（是平等），资本主义的目标才是效率（阿瑟·奥肯语，1987）。非效率的民主体制与效率的市场经济的有机结合，的确推动了美国工业文明发展历程。但在信息社会的新环境下，社会经济技术发展的现实要求有效率的多功能政府体制和有效率的市场经济相结合。这就对美国民主政府设计的原始理念提出了挑战。
第二，以“政治绝缘”的改革实践来弱化互动行为模式。
美国80年代以来的行政改革实践追求以提高效率为目标的政府理性运作模式。用南坦（Richard.P.Nathan）的话说就是，美国政府旨在通过“政治绝缘”式的行政改革来减弱互动行为模式对公共管理的冲击；通过淡化政治多元主义来减弱特殊利益集团对行政决策的操纵；通过重新设计公共服务的供给制度来对付公众对公共服务无限制的需求；通过淡化对政治控制的回应来提高对行政专业知识的尊重。
美国政府功能定位的市场化（特别是其中的压缩福利项目的政策改革），实际上是对美国民主体制互动行为模式的一种否定。美国一般的公众也好，特殊利益集团也好，通过民主机制向政府表达追加福利项目的偏好，这是天经地义的，是完全符合美国宪法、法律规定的，是体现了民主的精神的。里根政府根据对经济形势与福利政策关系的理性分析，认为应该压缩福利项目，应该量人为出，这从理性行为模式来说是通情达理的。但压缩福利项目的政策变革确是对民主制理念的一种挑战。很容易理解，美国80年代福利政策改革所取得的成果有限，与福利项目直接受益者集团、职业性利益集团、国会议员利用民主机制有效反击有关。放松对工商业的管制的目的之一即在于减少企业主利用民主机制进行寻租的机会。美国80年代放松经济性管制的同时，美国对工商企业的社会性管制却有大幅度的增长（Robert，W.Hahn，1993），其根本原因在于，整个社会对环境保护、消费者安全等社会性规制持共同的支持态度，公众通过民主机制很容易向政治家、行政官僚施加强化社会性规制的压力。
政府公共服务输出的市场化在诸多方面也是对美国民主互动模式的疏远，对理性行为模式的强调。公共服务的合同出租，公私合作、用者付费、凭单制度等一系列功能输出的政策选择，都旨在使政府像企业一样运作，即建立一个追求效率的“企业化政府”。企业是严格按照理性的互动行为模式来运作的。政府毕竟不是企业。政府像企业一样运作确实为美国政府解决了诸多问题（如吸纳了社会财源，提高了政府输出能力等），但在另一方面确实与美国民主制的若干原则相矛盾。
美国政府功能输出市场化等重塑政府的实践在90年代的美国学术界引起争论。《公共生产力与管理评论》
（“PublicProductivity&ManagementReview”，Summer，1993）、《公共行政评论》（“PublicAdministrationReview”，March／April，1994）、《公共人事行政评论》（“ReviewOfPublicPersonalAdministration”，Spring，1994）等期刊，专辑讨论重塑政府运动的影响及相关问题。这些期刊之专辑的大部分文章的主题是对重塑政府运动提出批评。其中批评的一个重点即是认为重塑政府运动所体现的原则与民主制的原则是不相融的。
莫尔（Moe）在《重塑政府实践：对问题的误断与对后果的误判》（1994）一文中指出：
“政府依据本身需求支配资源，甚至扩充财源，将使立法机构的监督机会与效力相对降低。
授权与弹性的做法虽可增加人员运作的空间，但事实上公务员可使用的方法有限，且可能对法律的执行构成威胁。
效率或企业化运作的原则，将违背民主程序中分权与制衡的理念。
以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”
凯顿（Caiden）在《行政改革——美国模式》（1994）一文中认为重塑政府运动忽视了美国民主政治对公共行政的要求，催化政府、竞争性政府、结果导向政府、市场导向政府等政府改革实践的指导原则是建立在以下四项错误假定之上：
“认为公共管理只具有单独的功能，而忽略了其中所包含的政治问题。”
革新者以渐进方式推动，以企求改革目标的可行，但其忽略了审查美国公共行政本身系统性的问题。
认为企业成功经验即是好的经验。
以粗略的成本收益观念评估行政绩效，会忽视其可能对社会和环境所造成的破坏。
其实，在笔者看来，美国政府的行政改革不是忽略了公共行政的“政治问题”，而是要有意谈化其中的“政治问题”。
不是以政治层面的根本改革来推动行政改革，而是要以行政改革来代替根本性的政治变革，从而缓解美国民主制运转过程中的问题。追求公共行政组织运作的理性行为模式，而疏远其互动行为模式，这是美国80年代以来行政改革（制度变革）隐含的一条既定思路。除非修改宪法，重新界定美国政府运作目的（既要保证民主价值的实现，又要提高政府运作效率），否则，美国行政改革与美国民主制之间的内在矛盾是不会消失的080年代末期，美国政府组成了“宪政体系委员会”（CommitteeOnTheInstitutionalSys—tem），来反思美国的行政改革是否与政府的整体运作制度，或与宪法规定有冲突之处，并提出了相应的建议。这说明美国政府已开始注意这个问题。
美国信息社会的经济技术与社会结构实际上已对美国民主制提出了挑战利益集团对公共政策的操纵、政府绩效的低下、对民众的回应性差、传统政府责任机制功能的缺失，都是其具体表现。但美国政府实际上是以行政改革（而不是宪政改革）来迎接这种挑战，依靠行政改革来渐进地解决信息社会给美国民主制带来的一系列问题。但行政改革实践所推行的一系列制度变革是在美国民主制这个大的制度环境之下进行的。在大的制度环境没有根本变化的情况下，指导行政改革实践的一些理念难免与民主制的理念发生矛盾，行政改革在实践中也暴露出一系列的矛盾。
