如行政改革的最基本的目标是使政府更有效率，更有回应性。这两个目标之间就存在着矛盾：要使政府更有效率，就要求政府越小越好，但小政府又怎么能对公众作出有力的回应呢？政府试图较少地依靠行政机制来供给公共服务，试图疏远政治因素在公共行政中的作用，但承包商在签合同阶段仍然可借议会的力量干涉正常的行政决策（Seid—man，1993）；以用者付费制度等办法企图缓解公共服务的需求膨胀问题，但公众可以越过行政安排，通过政治民主机制向议会施加压力，追加公共服务；以公私合作来扩充政府输出的能力，但在放松规制的状况下，又会为权钱交易提供机会；如为防止腐败而加强对职业文官的控制，这又与政府放松内部规制的战略相冲突。因为实践已证明，过度规制导致效率低下。1993年谢得曼（Seidman）指出“合同出租没有削减政府的规模，没有减少政府责任的范围，没有引进严格的市场竞争，没有使政府更加具有调控能力，更有能力，更可信，更有效”。1994年凯顿（Caiden）在《行政改革——美国的模式》一文中指出：“行政改革的推动者没有告诉我们他们将如何克服盛行的自我服务的政治（行政）文化，这种自我服务的文化鼓励利用公共组织，公共财政来获取自我利益，在这种文化之中，政治家、游说者给国家造成了难以想象的后果”。只要这种政治文化、政治体制不改变，行政改革的诸多对策是在“把好的苹果放在一个烂桶里，放松规制只能恶化形势，而不是改观形势”。依靠行政改革来解决美国民主制出现的问题，使美国行政改革面对着庞大的抵制力量而缺乏强大的政治支持力量。抵制美国行政改革的力量不是散兵游勇，而是制度化的组织。
首先，美国分权与制衡的三权分立体制为美国行政改革的决策、行政改革的执行预设了先天的阻力。美国与英国在80年代同时开始行政改革，但英国撒切尔夫人以横扫千军如卷席之势将改革战略推行到中央政府的各个部门，以及地方政府的各个角落。英国的议会支持首相，首相控制内阁，内阁通过官僚部门的常务次官控制公务员，这样一个紧密相联的权力垂直运行线条保证了行政改革推行的效率。英美两国的这种差异与两国政府体现其民主的权力结构与政府体制有关。
其次，美国的行政改革往往遇到国会的阻力。80年代的福利政策改革遭到议会的反对。里根于1981年签署旨在放松管制的第12291号行政令，增加行政管理和预算局对行政立法的审查。国会迅速作出反应，国会则以压缩预算作要挟反对里根的行政令，里根政府则以《削减公文法案》（“Paper-workReductionAct”）中的“审查程序”（“Re-viewProcess”）条款行使否决权。1987年里根总统向国会提交的《简化公务员体制法案》（TheCivilServiceSimplifi-cationAct）被国会否决。90年代克林顿政府决意在联邦政府层次推行重塑政府运动，但国会对此却热情有限，仅仅表现出“勉强支持”（“grudgingSupport”，Kettl，1994），帕特里夏。W.英格拉姆（PatriciaW.Ingraham）评论道：“国会议员并没有像国家绩效评论和行政当局希望的那样，因为改革重要就无条件的支持改革，相反，他们有选择性地支持压缩规模以及其他有限的几项改革建议。”国会对重塑政府运动中旨在节约的改革建议表示了较大程度的支持。1994年通过了《联邦劳动力重构法案》（“TheFederalWorkforceRestructingAct”。该法案鼓励早退休，这样可以压缩政府公务员的规模。但是对基本的制度变革（如对公务员体制、预算体制、采购体制的根本变革）不感兴趣。1994年，国会通过了克林顿政府提出的“采购体制改进法案”（“TheFederalAcquisitionImprovementActOf1994”），这是国会仅有的一项对制度变革表示支持的最大行动（其实该法案对采购体制的放松也是有限的——第三章中已有论述）。
1995年国会否决了克林顿政府提出的旨在放松文官体制的《文官改革法案》。90年代，美国学者也越来越认识到国会是追求效率的行政改革的一个最大阻力，并做出了一些分析。凯特勒（Kettl）认为，“国会是一种关注输入方面的制度，而国家绩效评论则关注输出方面，国会很少关心结果，并且国会在事实上长期使自己陷于权力制约的狂热之中，也使其无暇关心行政部门一直注重的绩效问题”（kettl，1994）。弗曼（Forman）也做出了同样的结论：“立法机关很少关心效率”，这种制度不能“有效地对付哪怕是最简单的行政问题”（Forman，1995）。
第三，矛盾抵消之后的现实动力。
美国80年代以来的行政改革与美国民主制之间矛盾，并不说明美国的行政改革没有任何的动力。美国行政改革的动力与阻力之间的比较优势，就是实际推动行政改革的现实力量。不过，从总体而言，州与地方推动行政改革的力量相对大于联邦政府。主要原因是：
1、州与地方政府首先面临严峻形势
州与地方政府首先直接面对财税下降，民众期望提高等严峻问题。政府内部再有利益争夺，达成一致，解决问题才是当务之急。在某种特定的情势下，有利于克服经济理性人的狭隘自私的一面，有利于提升维护共同利益的大家风度的一面；范围空间越小，越易形成这种势态。
2、行政权力的相对优势
美国州议会在19世纪中后期有一段不光彩的腐败史，人们不那么信任州议会。州议会不像联邦议会那么有威信，对行政的制约力也见差。20世纪90年代，为了减轻议会的微观管理，最近15个州缩短州议员的任期（但效果还不明显）。有的州甚至试验被许可下的“行政决策过程封闭”，甚至试行立法委员会人事安排的轮换制，其目的也是弱化议会的微观管理，尽量堵塞特殊利益集团左右政策的渠道（Richard-P-Nathan，1994）。
3、自20世纪开始的州行政改革强化了州长的核心地位州长的预算权力较联邦总统的预算权力要大。州政府预算编制权掌握在州长手中，且州长对立法机关通过的预算有单项否决权，因而州长对议会讨价还价的能力明显强于总统。州长的行政领导权是其推动州政府改革的有力保证。地方政府不实行三权分立体制。制约和阻挡改革的力量丧失了制度的支持。特别是市政府的三种行政体制有助于行政改革的决策。美国绝大多数人住在城市及郊区，故市政府在美国非常重要。市政府同时行使立法、行政、司法三种权力。其有三种组织形式：
只有6%的城市政府采取委员会制：3-7人，一个委员负责一项行政事务，行政权力分散。
40%的城市政府采取市长市政议会制：权力由市长和议会行使、分为弱市长制、强市长制，改革运动是加强市长的权力和责任，注重采取强市长制。36747%左右的市政府采取市经理制：又称市议会经理制，5-7人组成的市议会任命市经理，市经理行使行政权力，行政权力和责任相对集中，提名经理的人须是有市政经验和管理经验的专家。
近90%的市政府的行政权力所处的相对优势地位是联邦州政府望尘莫及的，因此有推动行政改革的优势力量。
4、州政府公共管理者的职业模式有利于持续推动行政改革
联邦政府的公共管理者与社会之间的横向流动性很大，任职期限是2-3年。在政府任职完毕后，到政府以外的社会职位上另谋高就。的确，90年代负责联邦政府部门重塑改革的正是变动频率较高的政治性官员。（Patricia.W·Ingraham，1996）。州与地方的公共管理者是职业性政治任命者。这些公共管理者在第一个任期完毕后，又在同一州（大城市）或州际、市际之间的相关政府部门或不同部门的职位上流动。平均任期12-14年，1/2以上在同一州内流动，33%在同一个部门流动，1/2在同一个州的不同政府部门的职位上流动。州与地方自70年代以来培养了一批受过良好训练和良好教育的行政管理者，他们富有抱负，有一种开拓事业的职业志向。这批公共管理者成为持续推动/州与地方行政改革的生力军。
州与地方行政改革的经验本身就是对联邦政府行政改革的一个推动力量。90年代美国联邦政府的重塑政府运动，就是受到州与地方行政改革经验的启发。1993年指导美国重塑改革运动的戈尔报告吸收了《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书的精华，而该书是戴维，奥斯本和特德·盖布勒对州与地方行政改革经验的总结。联邦政府理性推动的行政改革，所取得的成果往往有限，国会的反对力量强大是主要原因。根子还是在于国会运用的互动行为模式。而总统领导的行政部门追求采用理性行为模式来提高效率，两者强调和关注的重点发生错位，两者在行政改革中发生利益和权力的冲突在所难免。
美国政府实际上在利用行政改革来部分解决美国民主制运作过程中出现的问题，这本身就存在着矛盾。美国民主制在新历史条件下所出现的一些问题，行政改革不仅解决不了，反而使之更加突出。行政改革面临的强大阻力就是一个有力的证明。
美国政府的行政改革（特别是联邦政府层次的）是一个渐进的推进过程；且凡是理性推动的行政改革，其效果都不如自然演进的。州与地方的行政改革虽然不具有系统性，但都是针对出现的具体问题而持续的设计，这种不断的设计积累的结果就有可能勾勒出美国“新政府治理模式”的轮廓。《改革政府》一书所概括的十大原则，其实是对分散于美国83000多个政府单位行政改革经验的高度概括，如果把这十个原则跟—个州或地方政府的公共管理实践相对照，肯定大部分对不上号，毕竟美国还没有出现一个标准的新政府治理模式。美国联邦政府对行政改革的系统设计，招致的是国会有组织的抵制，这是美国政府运作的互动行为模式与行政改革所追求的理性互动模式内在冲突的必然结果。
三、美国政府行政改革实践与传统的政府责任机制发生了冲突
这种冲突是理性行为模式与互动行为模式相冲突的一个具体体现。
第一，传统的政府责任机制的失效。
美国传统的政府责任机制主要有四种表现形式。第一种是国会对行政的控制；第二种是总统对行政系统的政治控制；第三种是法院对行政系统的司法审查；第四种是行政部门上级对下级的等级控制。前三种有明确的宪法和法律保证，最后一种是官僚组织的内在要求，有相关行政法规的明确规定。
美国实行代议民主制度，统治者对被统治者负责，实际上表现为非民选官员对民选的代表负责。在美国联邦政府中，民选的代表只有总统和国会。故在联邦政府中，统治者对被统治者负责分为两个步骤表现出来：非民选官员受总统和国会的控制和监督；总统和国会受全体选民的控制和监督。国会对行政的控制和总统对行政的控制一样，是美国民主政治的表现形式。美国的行政系统对总统负责，也对议会负责。同时，美国又实行立法、行政、司法三权分立制度。法院对国会制定的法律是否符合宪法、以及行政机关的行为是否符合宪法及法律进行司法审查。故美国行政系统又受到法院的法定监督。任何的政府官僚组织，上级控制下级是一般的规则。
美国传统的政府责任机制在实践之中出现了若干失效现象。
第一个层次，立法机构议员作为公民的代理人，不能有效代表公民的利益。
西方学者对这种现象做了多角度的分析。阿尔温·托夫勒说代议制是挂着羊头卖狗肉。其根本原因在于信息时代的科学技术和社会经济发展已经引起巨大而深刻的变化。这种变化表现了事务短暂性、新奇性和多样性的特点。
