【本章学习要点】
政府成本和政府绩效的基本内涵及其相关概念
政府成本与政府绩效的基本关系
我国政府高成本运行的原因及其改进策略
地方政府绩效评估的目标和意义
地方政府绩效评估的模式选择
改进政府绩效评估的途径
中国是全世界行政成本最高的国家之一。行政成本高出世界平均水平25%，高昂的行政成本不仅加剧了财政负担，而且还伴随着机构臃肿和人员膨胀而导致行政腐败与效率低下等顽症，严重地影响着党和政府的形象。为了提高政府绩效，建设节约型政府、廉价政府和效能政府，杜绝种种行政弊端，必须强化政府成本意识，加强对政府成本的控制。
政府成本与政府绩效的理论概述
一、政府成本的涵义
政府成本是政府及其行政过程中所发生的各种费用支出，以及由其引发的现今和未来一段时间的间接性负担。政府成本不仅应当包括政府最终消费支出，还应当包括政府决策和政府行为引发的社会经济资源方面的成本；既有物质成本，又有精神成本；既有有形成本，又有无形成本；既有显性成本，又有隐性成本。
为了研究政府成本，人们从不同角度对政府成本进行分类和分解，做了许多有益的探索。
有学者将政府成本分解为会计成本、机会成本、风险成本和社会成本。政府会计成本是指财政预算的政府各项支出的总和，在一定程度上标志着政府的调控能力。研究政府会计成本，不仅有利于政府自身的经营与管理，而且有利于政府的廉政建设和对社会经济资源的节约，并在财政收支活动中采用“以支定收”的原则，既提高核算，控制政府支出总额，然后，依此向社会收取。政府机会成本是指政府把一定资源用于生产某种产品时所放弃生产另一种产品的价值。只要有决策，就客观的存在机会成本。因为任何决策，都是在不同的方案中博弈选优的。政府决策时，更重视机会成本，把有限的资源用于最有利的地方，在各种机会中选最优的，这有利于提高政府决策的科学性。政府风险成本是指政府行为中可以测定的事物发生损失的可能性，即政府风险所引发的政府损失。政府在政治、经济、文化及管理社会各个方面的决策活动中，要承担相应的风险和责任。
政府风险成本伴随着各项决策的成功与否隐形地存在着，它虽然不能用经济量的大小来衡量，但它毕竟是可以衡量的，而且还可以缩小或消除。政府在风险管理中，应加强监测和预测，以预防为主，把风险减少到最低限度，消除不必要的风险成本，缩小风险可能造成的损失和带来的影响。政府社会成本是指政府决策和政府行为给社会带来的支出和负担。政府只要有决策行为，就客观存在着社会成本，因为各级政府决策活动和政府人员行政活动，都会因为种种主客观原因，不同程度地对社会产生成本。这种成本影响面广，直接增加社会公众的支出，或者加重对社会的负担，影响政府形象，并对社会经济的未来产生间接性的影响。因此，作为一个考虑长远发展的政府，一方面应在各项决策中尽量避免或削减社会成本的扩大；另一方面要教育政府人员严格规范行政行为，尽可能地削减社会成本。
政府成本是人类活动中的最大成本，但它并不是无法控制和没有大小差别的。所有直接的或间接的费用、开支和负担是可以通过优化决策和优化行政行为来加以控制的。只不过由于政府成本的公共性与政府成本产品的非排他性的原因，社会普遍存在一种搭便车思想，使得政府成本再高也很少有人深入探讨。因而忽视了对政府成本的控制。而社会一旦失去对政府成本的控制，就会导致机构臃肿、人员膨胀、滋生腐败、效率低下等现象。因此，为了提高政府绩效，必须强化政府成本意识，加强对政府成本的控制。
二、有效成本和无效成本
（一）有效成本
有效成本是指政府满足社会需要所支付的、在政府绩效实现过程中转移到新价值中去的成本。所谓新价值，是指政府提供的、满足社会需要的公共产品所包含的价值。有效成本是实现政府绩效的前提，政府不投入有效成本，政府就无绩效可言，所以有效成本又叫必要成本。有效成本分为货币计量和非货币计量两种形式。人力成本、物力成本和管理成本中的工资、资金、办公场所和设备等折旧消耗费用，决策执行、调研费用，公共生产的产品资金投入等，都是以货币计算的有效成本；社会发展中的必要的资源消耗、改革过程中所付出的社会代价等就是非货币计量的有效成本。有效成本不足，政府就不能够提供足够的公共产品满足社会需要；有效成本过量，过量部分就不再属于有效成本，而且政府提供的公共产品就会超过社会的需要。因此，有效成本必须适度，使政府提供的公共产品正好满足社会的需要，当有效成本使政府提供的公共产品正好满足社会需要时，此时的必要成本或有效成本就变成了适度成本。
（二）无效成本
无效成本是指政府实施绩效过程中不能转移到新价值中去，结果牺牲、损失、消耗掉的成本。无效成本不但不能带来任何绩效、反而是对社会资源的消耗，是不必要的成本，因而也叫超量成本。如机构臃肿、人员膨胀、文山会海就是不必要的超量成本；政府直接进行资源配置、参与市场竞争而出现的设租和寻租，以公共权力换取部门甚至个人私利的腐败现象等，都是一种无法收回的无效成本。
三、政府绩效理论
（一）政府绩效的内涵及其特点
政府绩效是政府的工作成就或管理活动所产生的积极后果，是对政府生产过程、生产状况、生产成本、生产效率的一种综合判断，是一个由经济绩效、政治绩效和社会绩效综合而成的复合概念。政府绩效在西方国家又称为“公共生产力”、“公共绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。
政府绩效主要指“三E”，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。“三E”实质上是三种关系，涉及政府管理的四个方面：成本、投入、产出、效果。
经济涉及成本与投入之间的关系。行政机关从事管理活动时往往直接付出的不是资金，而是由资金转化而来的人力、物力、设备等。
因经济性表现而获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平，或者说充分使用已有的资金，获得最大量和最佳比例的投入。效率涉及投入产出之间的关系，指行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等因素之间的比率。高效率意味着用最小的投入达到既定的目标，或者投入既定而产出最大。效益涉及产出效果之间的关系，具体包括产出的质量、产出是否导致了所期望的社会效果、公民或顾客的满意程度、满足社会需要的程度等。
所以，政府绩效包括经济、效率和效益等内容，包含了经济管理活动从成本转换到效果的各个环节。政府绩效是行政管理活动的基本品质需求和评价政府行为的核心内容，是政府治理水平和运作效率的重要依据。现代政府管理的核心问题是提高政府绩效。
（二）政府绩效的标准
增长、公平、民主、稳定、自由和进步这些政府绩效的基本价值取向在政府行政行为中，具体体现为评价政府绩效的标准。也就是说，政府在公共管理中，到底取得多少成就，这就需要标准来衡量政府的绩效。衡量政府绩效的标准主要有以下六个方面：
1.经济性标准
经济性标准是政府实施其职能所取得的经济上的成果。从经济角度判断政府绩效，主要应从三个方面进行度量：（1）政府为自身干预经济活动所设立的各项宏观经济指标的完成程度，如GDP的增长率、财政收入目标，等等。（2）政府向社会所提供的各项服务的质量评价，包括政府所出台的各项法规、制度的公众反响、政府部门向民众提供的服务时的态度好坏、程序简繁，收费合理与否，办事效率高低等方面。（3）政府履行职能时所占有和耗费的资源及其程度，包括政府维持自身运转的经费开支，在政府部门就业的劳动人数、政府履行职能所取得的效益等几个方面。
2.公平性标准
政府的某一行政行为实施以后，与该行政行为有关系的生活资源、成本的分配以及利益是否公平是衡量绩效优劣的一项重要标准。
如果政府出台的某一政策的整体效益、效率都很高，但它严重损害了某一特定群体的利益，那么，该政策不能算作是具有好的实施绩效的政策。只有当政府的行政行为既实现了整体的经济效率和社会效益，又实现了公平合理，政府的行政行为才算取得了较好的绩效。
3.稳定性标准
即政府在公共管理行为中所颁布实施的各项政策、法规要在一定时期基本保持不变。政策法规一旦出台，政府就应该在既定的有效期内采取措施维持它们的有效性和权威性。即使在政策调整过程中，也要尽量保持政策的连续性；并对由于政策、法规调整而导致的相关群体的利益损失，做好补偿工作，从而使政策、法规有序运行，保持社会的稳定。如果政府的政策、法规频繁变动，朝令夕改，就会导致政府成本增加和资源浪费；使某些群体受益，另一些群体受损，从而导致整个政府政策体系结构失衡和一些非正式秩序的产生，影响社会稳定。
4.公开性标准
政府作为凌驾于其他组织之上的国家政权机构，有滥用其职权的可能。为了监督政府所为是否符合一国的长远和整体利益，除了法律制约、政府自身的规章制度外，来自民众的社会监督就显得格外重要。政府行政行为的透明程度、民众的民主参与程度，也是衡量政府绩效的重要标准。只有一方面增强政府行为的透明度，提高办事的公开性，另一方面公开接受民众的监督，扩大民主参与，政府的行政行为才能符合民众的意愿。
5.开放性标准
当今世界是一个开放性的世界，特别是现代经济一体化趋势已十分显著的今天，能否充分利用国际市场，能否积极加入全球贸易，能否吸纳世界各国优秀成果，已成为一国经济发展和社会进步的重要标志。为此，在评价一国政府绩效时，便不能忽视对一国开放程度的评估。一般来说，开放程度提高，往往意味着本国政府实施绩效的下降。
6.政策回应性标准
即政府某项政策实施后，对于满足民众需求的重要程度标准。
一项政策实施后，即使其效益、效率都比较高，公正程度也比较好，但政策作用的客体认为它对于满足自己的需求并不是效果很好，那么这些政策显然也不能称其为绩效水平高的政策。只有当政府行为实施的结果真正满足了民众的需要，得到了民众的认可，政府才算是最有效的。
这六项标准实际上是评价政府的经济绩效、政治绩效的综合标准，使我们能够更加全面地考察政府绩效。
（三）政府绩效的价值取向
政府绩效的基本价值取向主要是增长、公平、民主、稳定、自由、进步。其中，增长和公平是两个经济变量，民主与稳定是两个政治变量，自由和进步是两个社会变量。
首先，看增长和公平这对经济变量。增长主要是经济增长及民众物质利益的普遍提高，其评价标准是人均国民生产总值或国民生产总值。经济增长是一个政治体系存在和发展的物质前提，当今世界，无论是发达国家，还是发展中国家，都把经济增长作为一个首要目标。公平就是经济增长的公平分配，也是一个政治体系应当关注的，否则，整个社会就会失去正义的基础。增长与公平的关系直接涉及平等与效率的关系这一根本问题。在效率与平等问题上，效率应当优先考虑。平等是对效率的一个内在约束。在增长与公平之间，必须遵循效率与平等之间的相互约束关系。在评价政府的经济绩效时，不仅要看增长这个变量，还要看公平这个标准，增长必须由相对的公平来约束，只有二者关系处理得很好的政府，才可能是绩效高的政府。
其次，看民主与稳定这对政治变量。民主是指个人基本权利得到体现和保护。人民对政治权力的监督，政治权力必须在宪法和法律规定的界限内行动。民主是一个政治体系在政治上的首选价值标准。稳定是一个政治体系的稳定状况，主要着眼于政治秩序和社会稳定，民主与稳定这两个政治变量作为政府在政治方面的绩效，首先应该关注民主的价值，这是对个人权利和自由的关注，是根本的；但民主的运作必须在稳定的基础上开展，否则，民主就失去了自身运作的维护机构。当然，稳定绝对不能成为抑制民主的借口，否则，就会成为对个人权利和自由的侵犯。
再次，看自由和进步这两个社会变量。自由是人对自然界的掌握程度和在社会中享有的各种自由权利，进步是指一个国家的全面发展，社会的进步。人民因利益关系组成各种政治团体，形成国家，并通过国家政权实现自己的各种自由权利。国家的目的是通过社会的全面进步，最终实现国家的消亡。政府是使本国人民不断获得各种自由权利，实现人的自由全面发展和社会的全面进步。因此，自由和进步这两个社会变量是政府绩效的最终体现。
在增长、公平、民主、稳定、自由、进步六个变量构成的政府绩效体系中，由增长和公平所组成的经济绩效是政治绩效的主要内涵和外在表现，在整个体系中发挥着基础作用。没有经济绩效，政治绩效和社会绩效就会缺乏物质基础和物质支撑。由民主和稳定所构成的政治绩效是整个政府绩效的中枢和核心。客观经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度保证的保障。由自由和进步组成的社会绩效是政府绩效体系中的价值目标，没有社会绩效，经济绩效就会失去社会基础。因此，政府绩效体现在政府行政管理的每一个层面和领域，是长期经济发展、政治文明和社会进步的总成果。
（四）政府绩效和政府成本的关系分析
1.有效成本和政府绩效
有效成本能够转移到新价值中去，满足社会需要，提高政府绩效。
有效成本OC。与政府绩效OR。成正比，OE就是OC。与OR。的正比例线段。当有效成本沿着OCO增加时，政府绩效沿着OR。也会不断提高；当政府成本不足，或者一部分有效成本转化为无效成本时，政府绩效就会降低。如有效成本从C。降到C1，政府绩效就从R。
降到Ri。这几年，我国政府大力投资基础设施建设，如实施旧城改造、兴建高速公路、实施南水北调、西电东送，改变了城市面貌，拉动了经济发展，提高了生活质量，促进了社会发展，满足了人民需要。
