【本章学习要点】
政府行为规范的内涵及其基本要求
政府规范化管理的现实冲突与化解对策
基层政府治理的新思维与制度创新
法律制度和公共伦理对政府行为规范的互补性
政府行为规范是依法行政的基础，是实现政府规范化管理的先决条件。对完善市场经济体制、构建社会主义和谐社会具有重要意义。其中，对组织的规范化管理和对官员的行政责任控制是实现政府行为规范两个重要方面。本章着重探讨在政府行为规范方面存在的难点问题及其解决的有效机制。
政府行为规范的治理意义
一、政府的行为模式
在市场经济中，对政府行为应给予怎样的合理界定？政府行为模式将发生什么样的变化，是一个复杂而有争议的问题。正如哈耶克认为：“尽管每个人可能都希望国家以某种方式采取行动，但在政府该干些什么问题上，几乎是有多少不同的人，就有多少种看法。”学术界一直存在“小政府、大社会”、“大政府小社会”及“中政府”几种观点的争论；世界各国也纷纷通过不同形式的政府改革，企图寻找适合本国社会经济发展的政府模式。市场缺陷和政府行为缺陷在不同的政治、历史、文化、社会心理和不同意识形态的国家里具有不同的特点，选择哪一种政府行为模式最为合理，还要根据本国的具体情况而定。电子科技大学祝小宁教授认为，当前中国经济体制已经由计划经济转变为市场经济，但决不能照搬或模仿西方市场经济国家的政府模式，尤其是政府的职能模式。
因为我国面临着加速发展的问题，中国社会正处于变革时期和转型时期，改革发展中出现的新问题，例如如何保证缺乏自立、自理、自助能力的下岗工人的就业问题，有效解决国有企业亏损问题，环境保护问题等等，还须依靠政府的努力。‘同时，中国是一个以公有制经济为主体的社会主义国家，政府有责任管理巨大的国有资产，使其不流失，并增值增效，这与发达国家有巨大的差别。中国的社会主义市场经济体制处于初创阶段，政府不仅有弥补市场不足的责任，而且还有防止市场失效的责任。更重要的是，中国政府必须培育市场机制，建立市场规则，规范市场行为。从这个意义上来讲，中国政府面临的历史任务比西方国家的政府更艰巨，责任更重大。
政府的行为模式与一定阶段上特定生产关系的具体形式及其运动方式有密切的联系。中国政府在计划经济体制下形成了高度集中的全能政府模式。随着经济规模的日益扩大和经济联系的日益广泛，用集中统一的计划来指导日益复杂的经济活动越来越变得难以奏效。高度集中的计划经济体制已不能再适应发展生产力的要求。
要推动社会经济的持续、健康发展，必须对这种体制进行根本性改革。[1]全能型政府向效能型政府转型的道路是充满坎坷的。政府是为了满足社会公共利益而设置的公共部门，其职能是提供公共物品。效能型政府就是能够有效满足社会对公共物品的需求，充分发挥有效公共职能的政府。但是，政府未必能够尽职尽责地履行公共物品提供者的职责。经验告诉人们，政府具有两面性。它既可以提供必不可少的公共物品，也可以成为“私人物品”的生产部门和供应部门，出现所谓的公共权力私人化的“蜕变”问题。中国政府管理模式的转型是在中国社会由封闭的传统农业社会向开放的现代新型工业社会以及信息社会转型，由计划经济向现代市场经济转轨，由单一公有制经济向以公有制经济为主体多种经济成分共同发展的大背景下进行的。从某种意义来说，这一过程是社会资源配置方式在利益结构关系上的大调整，也是新旧体制的大转换。在剧烈的社会变动中，旧秩序旧规则正在逐步被打破，而新秩序新规则尚待创立和完善。政府失灵、公共权力失控、政府官员腐败、政府部门滥用权力集体受贿、政府信用危机，甚至政府合法性危机等现象必然突现出来，使政府行为规范问题日益成为政府管理模式转型必须解决的当务之急。
结合我国是一个逐步市场化的国家，和不同于西方国情的特殊情况，我国政府的行为模式的选择具有特殊性。祝小宁教授主张在自律机制和他律机制都不很完善的情况下，要求中国有运转协调、调控有力、办事高效的体制机制及其规范下的政府行为，我国应慎重行政市场化，政府企业化；在政府内部适当引入竞争机制是可以的，但政府中那些过多干预经济生活的行为必须加以纠正，摆正政府在经济运行中的地位；特别是应强化政府的宏观调控职能，弱化甚至消除其在微观方面的不正当干预。这应是我国社会主义市场经济中的政府特点和政府行为模式。根据中共十五大强调的要转变政府职能，建立完善的同社会主义市场经济运行发展要求相适应的政府行政职能体系，依据世界银行在发展报告《变革世界中的政府》中提出的一个有效政府应具有五项职能，中国政府应将职能转变作为规范自身行为的基本前提和基础性参照。处于转型期和大变革中的中国社会，要求政府职能比西方发达国家要多一些，干预社会的程度要更大一些，但不能沿用过去全能政府的行为模式。中国的改革和发展需要一个强有力的政府，但更需要一个称职而不越位、服务而不缺位、崇法护宪、行为规范的效能政府。
二、政府行为规范的内容和要求
行为规范指行为符合既定的规则与规章。规范确定行为的界限，是社会互动的基础，是社会关系及其基本价值的具体表现。规范实质上是行为义务、职责规定、利益分配要求，规范的目的是使社会生活中的互动行为标准化、有序化。因此，在社会上有政治与法律的规范，科学与技术的规范以及道德、宗教等规范。如果社会组织要正常运行，则人人必须遵守规范。规范提供了互动当事人的一种相互期望的模式，因而使人际关系互动顺利而稳定。
政府行为规范是指政府的行政行为要合乎科学的理论规范、严格的制度规范和法定的程序规范。其基本要求是：政府行为的法制化、科学化、程序化。法制化要求政府行政行为必须靠法律制度来规范，通过规范行政立法和行政执法，依法约束政府行政行为；科学化要求政府行政行为必须理性化、专业化，政府的调控和管理要尽可能采用经济的和法律的手段，同时附之以必要的行政手段，政府决策行为要尽可能发挥专家智囊团的作用，按照科学的方法和程序进行；程序化要求政府行政行为必须严格按程序进行，而且要尽可能做到程序公开，充分体现民主政治和民主管理的思想。
政府组织本身就是依照程序建立和运行的，但是由于法制不健全和信息不对称，政府组织并没有完全按照程序办事，主观随意性往往导致行政不规范行为的出现，严重的还发生违法乱纪行为。推行政府规范化管理的目的，就是要增强政府的管理效率和提高管理质量。应当将这个目标贯穿到政府管理的全过程。
国内学者对政府规范化管理的研究起步较晚，在这方面比较权威系统的论述是中国人民大学刘瑞教授的研究。他认为规范化管理是对政府行为的一种约束或自律。政府作为一种社会组织的显著特质，诚如美国学者斯蒂格利茨所说：“第一，政府是一种对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。”这两个特性，决定了政府行为必须受到约束。约束的形式多种多样，法律和社会舆论是对政府的外在约束，或政府他律，而规范化管理则是政府的自身约束，或政府自律。推行政府规范化管理能够有助于消除政府失灵。规范化管理必须要有一整套系统的制度约束和考核标准。规范化是一个制度建立和强化考核标准的过程。一般说来，制度建立的依据是法规和惯例。法规比较明确，也容易执行。
在建立具体的规章制度过程中，要特别注意不要与现行党和国家的有关法规条文相冲突。而惯例是一种历史性参照，对制度未能覆盖的事项的处理具有示范和参考意义。过去在没有规范化管理要求的时候，实际工作按照许多工作惯例也能正常运行，并能取得预期成效。因此，政府规范化管理应力求通过惯例趋利避害，将行之有效的惯例转化成制度安排，将不好的惯例通过制度安排革除。有了制度，还需要对制度执行的情况进行考核。为此就需要设立独立的考核标准以及考核机构。首先，标准应是指标化、量化和可操作的。标准起着导向的作用，需要下功夫来设计一套标准体系。ISO9000引入公共组织，就是一种标准体系的建立。除ISO9000以外，还可以根据各个机构的实际情况设立其他标准化体系。其后，对运行情况需要有外在的独立机构对政府组织进行考核。政府同级组织或上下级组织之间由于形成了一定的利益共同性，比较难以做到考核的客观性和公正性，考核容易流于形式。目前在这方面的工作尚未真正制度化，但作为对政府部门及其官员政绩和民众满意度进行考核的政府绩效评估制度的普及和进一步完善，无疑具有紧迫的现实意义和深远的改革意义。
三、政府组织规范化管理的难点及其解决
我们详细介绍一下中国人民大学刘瑞教授对政府规范化管理所作的相关论述。
20世纪90年代，西方国家开始将工商组织的质量管理理念引入公共机构。在用企业精神、市场原则改革政府组织的新公共管理理念影响下，企业规范化管理的思想以及成功经验开始推广到公共管理领域。国外许多公共机构如医院、学校、非营利组织和政府组织也开始推行规范化管理。归纳说来，规范化管理的特点就是程序性管理、标准化管理、质量控制，其根本目的是提高管理效率。政府作为公共服务的提供方，按照工商管理的原则和理念，向作为公共服务的需求方的社会公众提供高质量的服务是符合委托代理关系的，政府规范化管理因此应运而生。在20世纪80年代，我国曾经在政府管理中大力推行过目标管理（MBO），实践证明，目标管理比起规范化管理有许多不足。由于目标管理强调终极结果，容易导致政府忽视其行为过程的合法性，而规范化管理同时强调过程和结果的规范，能够促使政府在整个管理过程中自始至终持续不断地重视管理改进和质量与效率提升。因此规范化管理更符合政府组织的特性。
全面推行政府组织的规范化管理也有一定难度，这与政府组织的自身特性和固有功能有关。政府是非生产性组织，非营利组织，因此在理解政府管理质量、管理效率方面与工商组织有许多不同，这直接影响政府规范化管理考核标准的设立。政府绩效应当不同于工商组织绩效，不能以政府机构取得的经济收益作为考核标准。政府基层组织不能只是以完成上级交办的任务作为考核标准，而应以社会公众对政府服务的数量及质量的满意程度作为绩效考核标准。由于政府面对的社会经济事务错综复杂，瞬息万变，因此不是所有的政府行为都能够走程序，实行规范化管理。这就是说，政府规范化管理也不是万能的。
刘瑞教授认为推行规范化管理在实践中会遇到两个突出的矛盾：第一，政府行为合法与合理的悖论问题。要么政府行为合法但不合理，比如事事都要按照程序办，结果导致不合理行为的发生；要么政府行为合理但不合法，例如为了便利服务对象的需求，省去繁琐的办事程序，结果违反了国家的有关法规。到底以哪种标尺来规范政府行为，还要通过实践的进一步检验而后得出结论。第二，工作讲求实际效率和办事遵从程序形式的矛盾。应当说，一个好的制度安排可以将效率与形式有机结合起来，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府组织规范化管理过程中，由于不可能事事都提前考虑，特殊情况时时出现，需要具体情况灵活处理才能得到合理的结果。因此，刻板地遵循已有的制度规定，也不利于管理效率的提高。
进一步说，制度是由人创造的，并由人去遵守。而人是具有创新能力的，在规范化管理中也要给发挥人的主观能动性留出空间。21世纪的最新管理理念是人本理念，由于这种理念的传播，使得许多具有创新特性的工商企业开始推行弹性工作制以及创立学习型管理组织。
作为侧重程序性管理的政府组织，当然不可能照搬这种弹性工作制，必须推行规范化管理。但是政府组织也会遇到如何处理效率与形式的矛盾等问题，为此，需要上级关注来自基层的创新思维与创新做法，及时地将一些不符合惯例或已有规定的做法纳入到制度创新中。
归根结底，规范化管理的终极目的，还是为了提高政府组织的管理质量和服务效率。
建立政府组织的规范化管理，刘瑞教授建议考虑以下做法：
1.建立具有可操作性和可检验性的制度
ISO9000是一个可供选择的制度，但是需要有相关条件的具备和落实。毕竟，按照ISO9000的要求，需要制定比较繁琐的质量管理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件，许多政府机构还不具备制定这三类文件的条件。美国学者詹姆斯。Q.威尔逊将政府组织机构分成四种类型：付出和成果二者都能观察得到的生产型机构；可以观察到付出但观察不到成果的程序型机构；可以观察到成果但观察不到付出的工艺型机构；付出和成果二者都观察不到的应付型机构。显然，只有生产型和程序型的政府组织才具备条件实行规范化管理，对于其他类型的政府组织实施有效管理就需要寻找新的解决方案。一般说来在我国，窗口服务性的政府机构可以参照服务业的ISO9000体系进行规范化管理制度建设，政策制定和调控性的政府机构主要围绕决策的科学化和民主化建立相应的规范化管理制度。
2.细化制度，责任量化到人
政府组织都多多少少建立了管理制度，但是，由于缺乏实施细则，使得既有制度不能落实。实际部门的经验比较看重领导的重视，以及抓制度落实就是领导重视，组织到位；实际上制度细化和责任量化到人也能起到落实的作用。为了将制度细化和责任量化到人，需要有一套考核政府组织管理绩效的指标体系。但目前国内对政府组织的管理绩效及相关指标体系的研究还比较粗糙和不具体，今后这应是政府组织理论研究需要突破的难题。
3.尽快建立独立的政府业绩考核机构
