【本章学习要点】
中国的城镇化过程。我国城镇化过程中的问题及其管理对策
新农村建设中的公共管理问题
农村公共产品供给的问题及其改进
城乡一体化发展与建设和谐社会
在公共管理中，如何统筹城乡社会协调发展，是建设和谐社会背景下中国公共管理面临的新问题。从加快城镇化和新农村建设进程的时代要求看，城乡一体化发展是最现实的选择。从经济功能特征看，城市是商品生产和交换发展到一定阶段的产物，是区域经济中心，发挥着吸纳和辐射的功能。农村作为城市的广大腹地，要求扩张城乡经济联系，让城市为其提供稳定而广阔的市场，对其进行智力开发与技术帮助，提供有效的产前、产中、产后服务，这种不可代替的相互需要、相互结合、相互作用是城乡一体化的客观基础。本章将在这种经济联系中研究城乡公共管理问题。
城镇化进程中的公共管理
加快我国的城镇化进程是科学发展观的本质要求，在中央提出的“五个统筹”中，统筹城乡发展是核心，是解决其他几个统筹的前提和途径，而加快城镇化进程又是统筹城乡发展的关键措施，是解决长期困扰我国经济社会健康发展的“二元结构”和“三农”问题的根本途径。
一、中国的城镇化过程
城镇化是社会生产力发展到一定程度后而引起的人类的生产方式、生活方式以及居住方式变革的过程。中国的城镇化起步于建国初期。建国以来，由于特定的社会经济条件和历史原因，中国的城镇化进程相对比较缓慢，在艰难曲折中前进，取得了很大成绩，也积累了不少经验，城镇化率由1949年的10.6%上升到2005年的43%。
我国的城镇化过程大体可以划分为四个阶段：
1.健康发展时期（1949～1957年）这一时期是我国国民经济处于战后恢复和第一个五年计划时期，国家的建设项目多数配置在大中城市，工业生产吸收了大量的农民进入城镇和工矿区，大城市人口增加较多，使得这一时期的城镇化与工业化基本是协调发展的，有力地促进了城镇化进程。1949年，全国城镇非农业人口为5，765万，占总人口的10.6%，到1957年，城镇非农业人口增至9，949万，占总人口的15.4%。
2.起伏发展时期（1958～1965年）这一时期我国城镇人口总的来说呈下降趋势，由1958年的10，721万下降至1965年的10，170万，占总人口的比重相应的由16.2%下降至14.0%。期间以1960年为界，在1958～1960年的“大跃进”期间，工业发展以全民大炼钢铁为中心，1958年投资比上年猛增87.8%，2195个城镇安排了工业建设项目，一年内农村向工业转移的劳动力达3，800万，数量之多，旷世罕见，致使许多城市负担太重，市政建设欠债增多。1961年以后，党中央大量精简城市人口，充实农业第一线，同时提高市镇设置标准，减少城镇数量，城镇化率由1960年的19.70%下降到1965年的18.0%。
3.停滞发展时期（1966～1976年）这一阶段正处于“文化大革命”动乱年代，受政治运动的影响，国民经济遭到破坏，有效需求十分缺乏，城市停工停产，工业扩张无力，无法吸收城市自身的就业人口，结果导致从1960年起不仅是农民向城镇迁移停止，而且约有2000万城市知识青年上山下乡和干部被下放农村，强化了城乡二元结构。另一方面，“三线”建设把大量的资金、设备、技术力量“靠山、分散、进洞”，工农之间、城市和农村之间缺乏有机的联系，形成了各自封闭的社会单元，城乡二元结构更为明显，城镇化处于长期停滞不前的状态中。据资料统计，在这11年中，城市化水平从1965年的18.0%降为1976年的17.40%；城镇人口增长极为缓慢，仅由1966年的9，965万人增加到1976年的11，342万人，年平均递增率1.3%，明显低于同期年平均自然增长率1.75%。
4.稳定发展时期（1977至今）党的十一届三中全会以来，我国的政治、经济形势发生了深刻的变化。随着计划经济向市场经济体制的转化，城市在国民经济中的地位得到重新确认，这一时期我国城市发展的主线是加强城市“以经济建设为中心”的核心地位、强化城市的辐射功能。围绕这一主线推进的改革进程使城市面临机制的改革和制度的创新，割裂城乡的政策开始松动。1979年起，国家逐步放宽对农民从事其他产业和进入城市的限制。1984年，允许农民自理口粮进镇落户从事非农业生产。1990年起，各省陆续放开粮食价格，从而结束了以户口制度为基础的统购统销制度的历史。在土地使用权上，允许有偿转让、租赁与拍卖，允许外商参与土地成片开发，不但改变了城市土地利用结构，而且大大加快了城市化发展速度。乡镇企业作为农民的一种现实选择，不仅带动了农村剩余劳动力的转移，而且促进了农村城市化的发展，城乡关系向协调方向迈进了一大步。现在，随着社会主义市场经济体制的初步建立，城镇经济实力增强，城镇住宅、户籍、投融资及社会保障等各项改革不断深化。2005年，江苏等省份已经完成了乡镇合并工作，这项工作在全国范围内的完成，将会极大地推动城镇化的进程。可以说，我国城镇化建设真正步人了稳定发展的新时期，城镇化水平从1978年的17.90%提高到2005年的43%，城镇人口由1.7亿增加到5.6亿，是改革开放前30年的3倍多，是世界同期城镇化平均速度的2倍多；全国城市总数由193个增加到2004年的661个；建制镇从2，000多个增加到2万多个。据测算，到2010年，我国需要将1.1亿农村人口转移为城镇人口，而到2050年时，这一数字将达到5.5亿，届时我国的城镇化率将达到70%左右，初步完成中国城镇化过程。
纵观我国的城镇化过程，有两个基本的推动力：第一，社会制度变革。我国社会主义市场经济体制的建立是城镇化的动力源泉。第二，国家现代化。现代化的工业、交通、生产、生活方式和第三产业的发展，客观上要求人口相对集聚，推动了城镇化的发展。但也有一个共同特征：即通过城乡隔离的二元制度的构建，人为“抑制”农村人口向城镇转移，结果使得中国城镇化在建国以后的50年中发展十分缓慢。
二、我国城镇化进程存在的突出问题和制约因素
中国城镇化在取得重大成果的同时，也遭遇了许多前所未有的矛盾和问题。这些矛盾和问题一方面对城镇居民的生产、生活带来了现实的负面影响，同时也给城市系统的正常运转和可持续发展埋下了不容忽视的隐患，严重制约了我国城镇化的发展进程。
1.大量的农村富余劳动力和有限的城镇吸纳能力之间矛盾突出
2005年末城镇登记失业率为4.2%，若城镇化率按年均增长1个百分点计算，2020年将达到57%，城镇总人口将增至8.28亿，比2005年增加2.68亿（包括城镇人口自然增长0.37亿）。即从现在到2020年，将有2.31亿农村人口向城镇人口转化，年均增加城镇人口1，811万人，再加上城镇每年新增的1，300万就业劳动力，形成了严峻的就业压力。由于我国工业发展滞后，第三产业又发育不足，严重制约着城市吸纳劳动力的能力。1990年以来，非农产业吸纳的劳动力平均每年仅增长2.7%，低于城市化发展水平，其中吸纳的农村剩余劳动力只占39.7%，再加上工业的资本密集度越来越高，单位资本所能吸纳的劳动就业量日趋减少，而第三产业发育又明显不足，比重偏低，内部结构不合理。与世界大部分国家相比，中国第三产业增加值在GDP中所占比重偏低。目前，绝大部分发达国家的这一比重在60%～80%，大部分发展中国家也超过35%，而中国2003年这一比重仅为32%。从结构看，发达国家主要以信息、咨询、科技、金融等新兴产业为主，而中国仍以传统的商业、服务业为主，一些基础性的、新兴的第三产业仍然发育不足。这些问题，直接影响GDP的增长，制约了城镇化的发展。
2.城镇人口、资源与环境之间的矛盾突出
半个世纪以来，我国在发展经济过程中经济总量、经济个量上了大台阶，但相伴而生的是，我国的能源、资源与环境出现了大问题：能源日益短缺，资源日益枯竭、环境日益恶化。从2003年主要水系水质状况调查来看，七大水系已经只有不到30%的水源能够满足饮用水水源的水质标准，全国70%的城镇缺水；90%的城镇水域和65%的饮用水源受到不同程度的污染，50%重点城镇集中饮用水源不符合取水标准；污水处理率36%；据联合国有关统计表明，我国空气和水污染的损失占GDP的比重由1995年的8%上升到2003年的15%，还有人民的健康代价更是无法估算。松花江污染、太湖蓝澡暴发、滇池污染应该可以算是中国环境恶化的标志性事件了。在城市高速发展的过程中，城市自然和历史人文资源受到了很大的破坏。
同时，为提升现有5亿多城镇人口的生活质量，需要解决住房、文化教育、体育和商业设施、道路、交通、绿化、供水、排污和环境保护等诸多问题。如果爆发疫情，城镇的传播速度会比农村快，而这些疫情的发源地，通常是人和动物经常有密切接触的市镇或其周边地区，所以，城镇面临的资源、能源短缺和环境恶化问题将随着城镇化进程更加突出，很难吸引高增值产业投资，已严重影响了中国城镇的竞争力，成为我国城镇经济增长的主要制约因素。
3.政策性壁垒依然存在
党中央、国务院非常重视城镇化建设，中共中央关于“十五”计划的《建议》中，把“积极稳妥地推进城镇化”作为必须着重研究和解决的重大政策性问题提出来，党的十六大明确要求“加快城镇化进程”。
但是，实际工作中许多政策并不能落实到位。户籍政策惯性、城乡二元结构、社会保障制度、土地承包制度、公共产品分配使用制度等仍然在阻碍着城市化发展，农村和城镇人口不能享有同等的就业、教育、医疗、住房、社会保障等方面的社会福利待遇，一些政策排斥外来农民工，因为大量农民工涌人，对城镇基础设施、社会治安、下岗职工安置等带来压力。农民进城留不下的问题突出，其凝聚力和辐射力明显不够。
4.农村集体经济体制和土地使用制度创新滞后
农村土地承包经营制度与城镇化发展不相适应，农民离开村居不再享有集体经济、土地使用等方面的各项权益，由于缺乏有效的补偿机制和土地流转机制，离开农业的农民“弃土”动力不足，两栖现象较为普通，既限制了农民向城镇的集聚，也限制了农村土地的流转。
5.国家基建投资数量不足
经济底子薄弱，农村人多地少，农业剩余劳动力多，这是我国国情的一个重要方面，同时也是我国城镇化过程中的重要推动力。然而，在城镇工业中创造一个就业岗位，比在农村安排一个劳动力需要花费更多的资金。据专家估计，在美国创造一个工业就业岗位，平均成本为20，000美元，在基础设施不很完善的国家成本可能更高。就我国而言，0～16岁的建设费用，农村为2，950元/人，小城镇为6，400元/人，城市为9，200元/人。因此，国家基建投资数量不足是制约城镇化水平提高的重要因素之一。
6.城镇运营管理体制不顺
突出表现在城镇土地、交通、防灾减灾、水资源和能源管理等方面。不少地方政府超越自身发展条件，盲目扩张，违规乱办工业园区、开发区的现象比较严重，多圈地、早圈地，浪费土地资源；一些地方片面追求以地生财，超强度开发，损害人居环境。城乡统筹规划滞后，城市化发展与产业特点和区域特色结合不够，随意扩大城市建设规模和标准，城乡建设与自然资源保护、历史文化资源保护之间的矛盾比较突出；一些地方搞了大量脱离实际、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，导致城市建设存在很大的盲目性和短期行为。从长期看，影响了城镇功能的提升。
综上所述，在未来国家经济发展过程中，如何处理和引导上述问题对城镇经济与建设的影响，已成为我国城镇化进程能否健康发展的决定性因素。
三、优化城镇化管理的基本对策
当前，一方面要通过城镇化推进新型工业化，以城市繁荣带动农村繁荣，以产业发展推动城镇建设；另一方面要通过培育适应市场经济的城镇建设决策机制，充分考虑社会经济资源的承载能力，加快城镇公共管理体制建设来推进城市化进程。
1.壮大经济实力，增强城镇吸纳就业能力
城镇化的国际经验证明，城镇化是经济发展到一定阶段的必然现象。城镇化、工业化与第三产业之间具有密切的联系：工业化推动城镇化的发展，城镇化能够促进第三产业发展；反过来，第三产业的发展也会增强城镇的吸纳能力，加速城镇化的进程，为工业化发展提供丰富的人力、物力资源。因此，根据我国资源禀赋，按照比较优势原则，应当调整工业发展战略，适时适度发展劳动密集型产业，扩大就业机会，在城市工业和经济发达地区，应鼓励劳动密集型产业向中西部地区扩散；在“十一五”期间，工业部门吸纳就业的能力已相对有限，工业和农业的结构升级也依赖于市场中介和高层服务业的较快发展，城市服务业扩张的空间很大。在这种条件下，只有大力加快服务业的发展，才能带动工业化与城镇化的协调发展。所以全面发展城镇服务业尤其是大城市的各种现代服务业，是促进城镇化发展、增强城镇吸纳就业能力的重要途径。
2.发展循环经济，提升城镇可持续发展能力
