【本章学习要点】
公共事务管理中政府的历史角色和现实角色
经济转轨和社会转型期政府的角色定位与转换
政府职能的基本含义和主要特点
民族国家政府的基本职能和具体职能
现阶段中国政府的职能体系
中国政府的职能转变与管理创新
强化公共服务与建设服务型政府
在界定了公共管理的视阈之后，首先需要明确政府应当做什么、能够做什么以及应该如何做的问题。
为此我们需要集中讨论政府在公共管理过程中应当扮演什么角色，需要履行哪些职能，应当发挥什么作用，必须承担哪些责任。也就是明确政府在公共管理过程中的基本行为目标、行为方式和行为规范的问题。我们将其简括为“公共管理中的政府”。从本章起，我们将以四章的篇幅来依次分别讨论这些问题。
公共管理中的政府角色
一、政府角色的历史考察
在人类历史上，自有国家以来，政府就在社会生活中扮演着重要的角色。但在不同的社会发展阶段，特别是在市场发展的不同阶段，政府充当过不同的社会角色。
1.“政治人”政府
在前资本主义时期，即奴隶制、封建制时期，社会经济形式是自给自足的自然经济。生产力落后，生产关系简单，社会公共事务单纯而阶级矛盾尖锐。建立在这种经济基础之上的政府，主要是阶级统治的工具。其政治统治职能往往被极端强化而社会管理职能相对微弱。总体上政府扮演的是“政治人”角色。政府是阶级的政府；政府职能的核心是通过镇压敌对阶级的反抗、剥夺被统治阶级的利益来维护和巩固统治阶级的利益；政府的行为目标是实现社会稳定和统治集团的安宁；政府的行为方式主要是运用专政的方式、管制的方式以及道德教化的方式进行政治统治。“政治人”政府是典型的人治政府、专制政府和利益政府。
2.“守夜人”政府
“守夜人”政府是在以资本积累为特征的自由资本主义时期才出现的。所谓“守夜人”，是对政府不干预经济活动的一种形象说法。
“政府要好，管事要少；管事越少，政府越好”是资本主义自由竞争时期社会的基本信条；也是“守夜人”政府论的基本观点。“守夜人”政府论的创始人是自由主义思想大师和市场经济理论的鼻祖亚当·斯密。在斯密看来，市场这只“看不见的手”是一只能有效调节个人利益和社会公共利益的神奇的手；在市场机制的调节下，按“私人自治”原则和“自由放任”原则进行自由竞争的经济是最有效率的经济；自由秩序也就是“自然秩序”，要有效发挥“看不见的手”的调节作用，政府必须对经济生活采取不干涉主义。斯密认为，政府应该是人民的保护神或监护人，是经济活动的裁判，是市场社会的开明的支持者和合作伙伴。
3.“道德人”政府
“道德人”是一种理想人格。“道德人”政府是以对政府组织及其官员的理想人格假设为前提的。“道德人”政府理论是20世纪30年代大萧条时期出现的“凯恩斯革命”的产物。凯恩斯认为，资本主义经济危机的出现，不是资本主义制度的危机，而是市场失灵引致的有效需求不足造成的；只要扩大需求，减少失业，危机自会消除；而政府的干预和引导正是扩大需求，减少失业的重要手段。凯恩斯主张扩充政府干预经济的职能，实行宏观经济管理。认为发挥政府积极干预社会经济的作用是道德的，而采取消极守护政策是不道德的。因为自由市场经济的无节制发展会导致社会两极分化，带来贫困、疾病、失业、通货膨胀等不人道的现象。
4.“经济人”政府
“经济人”是一种现实人格。与“道德人”政府理论相反，“经济人”政府理论的前提是把政府组织及其官员假定为自利的“经济人”。
认为国家和政府都没有与生俱来的正义天赋。政府虽然是民选的体现民意的，但政府的行为规则也是由人制定由人执行的；制度和规则都难以完美无缺，而政治家和官僚更是追求个人利益的常人，不能期望他们都是大公无私、品德高尚、仗义执法、不偏不倚的圣人（“道德人”），也不能保证他们的所有作为都代表社会公共利益。“经济人”政府理论是新自由主义思潮的产物。其理论基础是布坎南等人创立的公共选择理论。在他们看来，政府不过是公共选择的一个对象；政府的“公务人”即以统治者名义行事的代理人，不过是在可供选择的条件中进行选择的人。“公仆”和“私人”同处于一个市场模式中。公仆们也只有在市场制度的约束下才能主观为自己客观为社会；不能对他们抱有更多的奢望。“经济人”政府理论的进步意义不在于它的正确，而在于它的理性。人们希望政府是道德人，但人们看到的政府是经济人。因此，“尽可能——市场，必要时——政府”是最可行的选择。
5.“中心人”政府
所谓“中心人”，是相对于资本主义制度下出现的“守夜人”、“道德人”、“经济人”等有限政府角色，而对传统社会主义制度下曾经流行的全能政府角色的一种概括。全能政府的理论假定是，在社会主义制度下，人民政府是完全代表人民利益，全心全意为人民服务的政府；政府机关及其工作人员除了人民的利益，没有自己的私利。党和政府就是人民的化身。“中心人”政府的含义是，在集中计划经济体制下，政府是权力中心，权利中心，计划中心，审批中心，分配中心，供给中心，投资中心，经营中心，管理中心，责任中心；政府集责权利于一身，集人财物于一身，集生产经营分配于一身，集球员教练裁判于一身。
6.“社会人”政府
在经济全球化和全球治理时代，社会的治理结构正向多元化方向发展。于是政府角色也向“社会人”转换。所谓“社会人”，是指政府不再是凌驾于社会之上的统治者，而是处于社会之中的治理者；政府不是唯一的社会权力中心和权利中心，而是社会多元治理结构中不可或缺的一元；政府并不是公民社会的主宰者，而是最真诚最有责任心的合作伙伴。“社会人”政府是建立在民主思想、法治精神和诚信伦理基础上的政府角色，是市场经济和民主政治发展的必然选择，是公共管理时代的必然要求，是政治发展和政治文明的重要体现。
“社会人”政府理论并不是社会主义或资本主义国家的政府理论，而是公共管理时代和全球化时代的政府理论，具有超意识形态性、共有性和先进性的特点。由于“社会人”政府是一个还政于民的政府，是权力向社会回归的政府，因此，它是更符合社会主义本质的政府理论。
二、中国政府的现实角色
政府的角色是由政府在国家的政治、经济、文化、军事等社会运行体系中的地位和作用决定的，不同的政治、经济体制和社会运行方式决定了政府所扮演的不同角色。
中国还处于经济和社会的转型时期，但中国政府必须按照完全市场经济和民主社会的要求来确定自己的社会角色。因为相对于社会转型的进程来说，政府职能的转变具有滞后性，所以政府角色的定位必须具有超前性，才能适应社会转型的要求。中国曾经是权力崇拜的国家之一，因此，在实际的政治生活领域，官本位、权本位、关系本位的思想很大程度上取代和销蚀了思想文化领域对人本位和能力本位的倡扬；导致政府及其官员无视自身的实际能力而盲目地扩充职能，无限地扩张权力。这种权力和职能的扩张冲动在历史延续中造就了政府及其官员的好大喜功性格和万能政府的角色意识。高度集权的计划经济和万能政府的管理体制的失败，教育和提醒了中国的思想家、政治家和全社会对这场社会实验进行全面而深刻的反思，结果是取得了放弃这种高度集权的非理性的政治博弈，而选择最有效率的分权的市场经济和有限政府的共识。
有限政府理论是市场经济条件下政府角色定位的理论前提。所谓有限政府，包含权力有限、能力有限、规模有限、成本有限、职能有限、责任有限等政府要素；因此，它又是建设法治政府、效能政府、小政府、廉洁政府、责任政府、服务型政府的基本前提和重要条件。中国政府的职能界定和职能转变，正面临这种现实选择。一方面，市场的发展要求政府必须向有限政府转变；另一方面，过渡时期的市场和社会的不成熟又需要政府代行许多本该由市场和社会承担的职能。
在这种情况下，中国政府一方面要按照市场经济的要求，履行好公共产品供给、消除外部性、维护市场秩序、稳定宏观经济、调节收入分配、保持社会相对公正等弥补“市场失灵”的职能；另一方面，要按照我国的特殊国情和体制转轨时期市场发育不完善的实际，解决好经济发展中的结构性矛盾问题，为社会主义市场经济体制提供基础性的制度条件。
然而，现实的中国政府角色的转化与社会的期望之间存在着较大的差距。这种差距突出地表现在中国各级政府特别是地方各级政府普遍存在的职能“越位”、“缺位”和“错位”现象。政府职能的错位现象正是现实的政府角色与变化社会中的政治诉求相冲突的重要表征。现实政府的角色扭曲其实折射了政府理论与政府实践之间脱节错位的不统一现状。
譬如，以经济建设为中心的建设方针是完全符合辩证唯物主义思想的发展观，因为经济是基础，国家的建设和发展不能同时有几个中心，多中心即无中心；但在实际中，有些地方往往将“中心”变成了“全部、唯一”，政府抓中心工作时“忘记”了“两手抓”，最终演变成了“经济建设型政府”，甚至“GDP政府”、“项目政府”，政府过多地直接介入微观经济生活，成为“市场主体”，沦为“非政府”。在这种政府职能严重越位和错位的地方，政府角色看上去更像一个“经济人”，而且是一个偏执型的经济人，政府的确成了“有限政府”，有限到只抓经济；同时又是一个“全能政府”：在经济生活中既掌舵又划桨，既当裁判员又当运动员，做了市场和社会正在做的事，是一个“市场替代者”的角色，至于社会管理和公共服务职能，则履行得很少。
再譬如，“效率优先，兼顾公平”，在社会转型期应该说是一个不错的口号，因为发展是硬道理，要发展市场经济，要优先讲效率，抓经济；“兼顾公平”的意思也很明确，就是要求政府在坚持以经济建设为中心，优先发展市场经济、体现效率原则的同时，注重社会公平，促进全面协调发展。但在实践过程中，有些地方把优先变成了“优位”，变成了公平为效率让路，甚至以牺牲公平为代价保证效率；兼顾变成了“不顾”，变成了无足轻重、可有可无，使公平沦为效率的陪衬和装点。
而且，讲效率逐渐演变为只讲经济效率，不讲社会性效率；有些政府官员在效率优先的旗号下，热衷于招商引资，迷恋于洽谈生意，以至于发展到权力寻租，官商勾结；至于公平正义、安全秩序、环境优化等等，则置之脑后。政府对效率的过度偏好，必然导致在公平领域的严重“缺位”；而政府一旦离开公平和正义，被效率牵着鼻子走，就降格为与市场主体同一水准，成为名副其实的经济人了。
根据以上分析，中国政府的现实角色定位应注意以下两个方面：
首先，在全球化背景下，处于大变革和体制转型时期的中国政府，到底应当扮演什么角色，至今仍然是众说纷纭。面对多元社会对政府管理的多重需求，人们曾从不同的角度描画政府的角色：或者针对全能政府的弊端提出“有限政府”，或者针对巨型政府的弊端提出“小政府”，或者针对人治的危害提出“法治政府”，或者鉴于政府运转的高成本和行政腐败提出“廉价政府”，或者针对官僚主义的低效率提出“效能政府”、“企业化政府”，或者出于公共性的考虑和政府缺位现象提出“责任政府”、“服务型政府”等等。这反映了社会对政府角色的多元诉求。
其次，我们认为，在应然层面上，当代中国政府应当按照“改革者、执法者、协调者”三位一体的思路进行自我角色定位。具体来说，在政治生活中，中国政府的角色主要是一个改革者——参与政治改革、经济改革、文化改革、社会改革以及自身改革方案的设计与制定，并推动改革；在经济生活中，政府不是“经济人”，也不是“运动员”或“教练员”，而是“裁判”，即公正超脱的执法者——依法运用经济杠杆、法律规范和行政手段来宏观调控经济，微观服务经济，规范经济行为，仲裁经济纠纷，制裁经济违法，营造良好经济环境；在公共管理中，政府的角色主要是一个协调者——按照公共性原则，协调各种关系，协调各方面的利益，协调各类资源的合理配置。这种三位一体的角色定位，可以简要地描述为“服务型的有限责任政府”模式。
三、转型期的中国政府角色重塑
在中国社会处于全面转型期的新世纪、新阶段，中国特色社会主义现代化建设的总体布局发生了新的变化。新形势、新任务要求中国各级政府必须进一步转变管理理念，重新调整职能重心，转换自己的角色，尽快实现政府转型。也就是社会发展和时代进步给政府提出一个角色的重塑问题。
进入新世纪以来，中国经济社会发展的速度之快，是任何历史时期都无法比拟的；与之相适应，公共政策和社会政策调整的幅度之大，可以说是“日新月异”。这种因社会快速发展而引起的政策不断调整，给政府职能转变不断提出新的要求，也把政府角色重塑问题推向社会政治前台。
从一定意义上说，政府角色重塑就是政府转型，因为“重塑”和“转型”都带有彻底改革的性质。对所谓政府转型也应当作广义的理解，即政府由现实型的实际角色向理想型的预期角色转换。这种角色的转换与职能的转变一样，将是一个长期的、艰难的甚至是痛苦的过程。譬如，由一个具有深厚人治传统的政府转换为法治政府，由一个习惯了推行政令和行政管制的政府转变为服务型政府，由一个习惯于问责他人的权力政府转变为被他人所问责的责任政府，由一个习惯于为民做主的父母官政府变为让人民做主的民主政府，由一个只管过程不问结果、习惯于审批资源的官僚制政府转变为注重结果与绩效，少花钱多办事的效能政府，是很不容易的。明人吕坤曾总结治道变革的历史经验时说：“变民风易，变士风难；变士风易，变仕风难。仕风变，天下治矣。”官场风气和政府行为习惯是最难改变的，因为“帕金森定律”决定了权力世界具有巨大的历史惯性。唯其转变难，才须提早转变，下大力气转变，借助制度和法律来转变。“仕风变，天下治矣”意味着政府职能转变和角色转换完成之日就是社会转型期结束之时。
公共管理中的政府职能
一、政府职能的含义与特点
政府职能，即政府组织的职责和功能，在法治国家，是指政府依法应当行使的职责和所具有的功能。
