（四）国家行政机关的设立、变更、撤销的程序如《******组织法》第8条规定：“******各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”
《地方各级人民组织法》第64条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干原则，设立必要的工作部门。县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请******批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”
（五）国家行政机关的基本活动原则和制度
行政组织法还要规定行政机关的基本活动原则和制度，如**********原则、首长负责制原则、会议制度、工作制度，行政法规和规章及其他规范性文件制定、讨论、通过、批准、签署、备案制度等。
（六）行政机关的编制行政机关的编制是指行政机关内部机构的设置和比例，公务员的结构、比例和定员，违反编制法的法律责任等。它是规范行政机关内部机构和人员的法，其目的是控制行政组织整体的膨胀，也有人认为，行政机关组织法是定职能、定机构，而行政机关编制法是定人员数额、定人员结构。行政机关编制法是行政机关组织法的延续，又是制定国家公务员法的条件。行政机关编制法可以单独立法，也可以规定在行政组织法之中。
基层政权依法行政的现状与改善对策
一、我国基层政权依法行政现状作为国家行政、组织体系末梢的中国基层政权，直接面对着我国十几亿公民，其运作绩效对于国家政权的稳固、人民的福祉、现代化事业的兴衰有着举足轻重的意义，因此，基层政权是否依法行政，对于我国建设法治社会和全面实现小康影响十分重大。随着我国基层政权建设的加强，基层政权依法行政问题得到了很大的改观，但从总体上而言，我国基层政权依法行政情况仍不容乐观。
（一）在思想意识方面，有些基层政权工作人员特别是有些领导干部的观念与依法行政的要求不相适应******同志指出：“旧中国留给我们的，封建****传统比较多，民主法律传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”由于我国缺乏依法治国、依法行政的传统，人们的民主法制观念淡薄，特别是一些非常有害的观念或思想，严重阻碍着依法行政的实现。它们是：第一，人治观念。有些基层政权工作人员特别是有些领导干部对依法行政重要性的认识还不到位，有的是不重视，总认为依法行政不管用，按法定程序办事太麻烦。因此，很多基层政权依法行政还多是说在嘴上、写在纸上，并没有真正落实到行动上；有些领导干部甚至“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾。第二，治民不治官的观念。有些领导干部往往把自己摆在了超越法律之上的位置，总习惯地认为法律只管老百姓，忘记了自己同样需要接受法律的约束，从而无视法律的规定。第三，法律工具主义观念。将法律仅视为一种治人的工具，而不具有法律的目标价值观念。甚至认为，当对自己有利时就拿来适用，对自己不利时就不执行。这些都严重阻碍了依法行政观念的根植和依法行政方略的推行。
（二）在行政立法方面，有关基层政权行政立法空白较多，所立之法缺陷较大
目前，以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系框架已初步形成，国家的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面已基本上做到了有法可依，但与改革开放和市场经济发展的要求相比，我国的基层政权行政法制建设还比较滞后，行政管理的某些方面还存在立法空白，立法质量也有待于进一步提高。突出表现在现存的法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，使行政执法者难以适从；有些法律、法规的一些条款太原则，不便操作和畸轻畸重；还有一些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权，往往规定的幅度过大，并且没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权；行政程序法律制度很不健全，没有实现行政程序法律化，严重影响了基层政权依法行政。因此，我们必须进一步完善基层政权行政法律体系，为依法行政创造法律条件。
（三）在行政执法方面，基层政权“不法行政”的现象比较严重实行分税制度以来，基层政权普遍面临经费紧张的问题，使得一些基层政权出现了向自利化组织转变的倾向，利用手中权力牟取不法利益。同时，在一些地方，执法成患，已经不仅仅是态度粗暴的问题，而演变为官民之间的暴力对抗。一些地方为“推动”工作，动辄动用警力，抓人捕人。有的地方私建“执法队”，私设“小黑房”，用来教训“不听话”的群众。有的地方还实行“恶人治村”、“恶霸执法”，把“村霸”、地痞搜罗进基层政权及执法队伍中来，专门对付当地老百姓。据调查，暴力行政有四大“高发区”，主要发生在农村税费收缴、征地和房屋拆迁、城市管理和城管执法以及阻止公民上访领域。2003年，我国发生多起城市“拆迁户”自杀事件，基本上都是暴力行政执法所导致的。
另外，基层政权工作人员文化层次不高，执法人员素质低下，法盲执法也是导致“不法行政”的重要原因之一。当前，在基层政权尤其是乡镇35周岁以上的工作人员中，极少有从全日制大专院校毕业的人员，大量的乡镇干部都是高中以下学历，他们在个人素质锻炼方面相对要欠缺一些，对法律知识的学习也仅限于短期的培训班，而法律是成系统、成体系的博大精深的知识，仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，造成了乡镇执法主体“依法”行政的先天残缺。
（四）在适用法律方面，基层政权适用法律中的法规冲突现象较多
基层政权适用法律是基层政权按照法定职权和程序，将法律贯彻实施的活动，这是基层政权依法行政的最主要内容。在我国的法律体系中，“法”的形式多种多样，一般而言，“依法行政”的“法”，即行政法，是规定行政法律制度的，大体可以分为三个部分：一是行政组织法，即关于行政权的授予和组织行政机关的法律；二是行政行为法，即关于行政权的行使和运作的法律；三是行政监督法，即对行政机关的组织、行政权的行使和运作进行监督的法律。但除此之外，我国的法律形式还包括大量的行政法规、地方性法规、规章，由于它们的效力等级不同，调整对象各异，特别是当不同位阶的法律对同一问题都有规定，而这些问题又不尽相同时，就产生了所谓的法规冲突。在这种情况下，行政机关和执法人员如何适用法律的问题，就显得特别重要。为了管理需要，基层政权经常会制定大量的规范性文件，也就是我们通常所说的红头文件，这些规范性文件有很大一部分内容是与老百姓的日常生活和切身利益息息相关的。但是一些基层政权往往为了解决某一时期的突出问题或急于推进某一个方面的工作而拍脑袋出台一些举措，这些文件在质量以及与法律法规的衔接都不同程度存在一些问题，所以，在基层政权行政管理活动中，如何适用法律就成为基层政权依法行政的关键所在。一些基层政权在行政执法中，片面追求经济利益，无视法律法规，把自己制定的规范性文件凌驾于法律法规之上，甚至歪曲法律法规。
（五）在行政监督方面，基层政权行政执法监督体系乏力，存在缺陷
目前，我国对行政权力的监督制约形成了自己的体系，这一体系包括权力机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督、行政机关自身的监督、党的监督以及新闻舆论、人民群众、各民主党派、社会团体等的社会监督。应该说，我国的监督体系是比较全面和严密的，它在实际工作中也发挥了重要作用，然而实践中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了行政权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其中有立法方面的原因，也有监督机制上的原因。立法方面，主要是缺乏监督的法律规定，以致使人民群众等一些社会监督流于形式而得不到落实。监督机制上，主要表现为有些监督缺乏必要的独立性，直接影响其监督作用的发挥。例如，作为行政系统内的专门监督的行政监察，由于它与行政机关有着行政隶属关系，使得这种监督在实践中很难真正履行其监督职责，以致弱监、虚监、失监现象相当严重。还有，行政复议也存在着一些亟待解决的问题。目前，有些同志怕麻烦、推诿等不愿受理行政复议申请的情况还在相当程度上存在，在行政复议决定上，还存在该撤销或者变更而维持的情况，上下级之间“官官相护”的问题尚未彻底解决。
二、推进基层政权依法行政的对策
（一）“以人为本”，切实加强乡镇人民政府执法人员的道德修养培训和行政法律意识
1.要牢固树立行政“为民”的思想理念。我国提出要“立党为公，执政为民”，这要求行政是为民，而不是治民。依法行政的关键是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。由于受封建社会“刑不上大夫，礼不施庶民”观念的影响，我们的一些领导干部甚至是广大群众一提到法治，就自觉不自觉地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治权。
2.要建立领导干部带头学法制度。中国现行体制下，领导干部，尤其是“一把手”树立牢固的法律意识极其重要。江****同志就特别强调“广大干部特别是领导干部一定要带头学好法律知识”、“学习法律知识要形成制度”。
3.要加大群众普法力度。我国的普法已进入了第四个五年普法阶段，但作为依法行政中处于行政相对人的广大人民群众的法律意识仍十分局限。因此，必须加大普法力度，大力推行“送法下乡”等活动。切实增强群众的法律意识，提高法律知识。
（二）“以法为纲”，严格做到有法可依、有法必依，执法必严、违法必究
关于依法行政的“法”，在法律界有不同的定义范畴。有的主张只能依据宪法、法律行政；我国著名的行政法学专家应松年教授指出依法行政的“法”指的是宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章；也有的主张依据宪法、法律、法规、规章，还有执政党的政策行政。共产党是依法执政的主体，而政府只能是依法行政的主体。党的政策，只有通过法定的程序形成法律文件后，才具有强制执行力。在明确了依法行政“法”的范畴后，当前最重要的是基层政权必须严格依法办事，不扩大、不缩小、不扭曲法的本质，现行有效的法律必须得到有效的遵守。其次是必须建立健全行政法律体系，但是不应该草率立法，草率立法的结果是人们对法律信心的丧失，其结果是比没有法律造成的负面影响更大。其三是执法必须平等，不畏权、不畏情，严格做到“法律面前人人平等”。
（三）强化执法监督没有监督的政府，最后只能是****政府，没有监督的执法，最终也只会沦落为“无法无天”的境地。我们的国家是人民当家作主的社会，我们的行政权力，来自于人民，终极目的也只能是为人民服务。因此，必须强化执法监督，使权力为民所用，利民所需。目前我国法律规定上并不缺乏各类监督。我国法律规定，有人大的监督、政协及民主党派的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、舆论的监督。但是在现实社会中，缺乏的是这些监督的真正落实到位。因此，强化监督，关键是要强化监督主体的法律意识、赋予他们法律上的保障权利，使他们能够监督、敢于监督。
（四）突出“程序优先”原则在我国的法律传统中，重实体轻程序的影响是根深蒂固的，基层政权在执法过程中也往往重结果轻过程。其实，程序是执法公正的基本保障。必须按程序办事，用程序来制约行政执法人员。基层政权执法人员法律素质和法律业务知识的欠缺，尤其有必要用程序来规范他们的执法行为。必须使他们牢固树立“实体处理正确，程序违法，其结果也是行政的违法”的意识。
总而言之，依法行政作为依法治国的重要组成部分，基层政权作为依法行政的“第一道防线”，其成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。虽然依法行政问题的解决不是朝夕之间的事，而是一个长期的过程。但是，我们必须要正确面对问题、剖析问题，循序渐进得逐一解决问题，我们的依法行政事业就一定能够越走越宽、越走越快，依法治国的大目标就一定能够最终实现。
