第三，宪法对村民委员会的有关规定还表明了村民委员会不再是政权组织的下属机构，而具有相对的独立性。这明显不同于“三级所有，队为基础”的人民公社体制。当然为条件所限，1982年的宪法尚没有明确提出“村民自治”的原则，有关村民委员会的规定是在关于地方各级人民代表大会和地方人民政府这一节中做出的，并且比照的是城市居民委员会的有关内容。同时，对村民委员会与基层政权的关系也未加具体说明。但是，1982年的宪法对于村民自治的兴起无疑具有决定性的意义。它表明国家制度正在对农村的治理体系做出新的安排。
随着农村改革和国家民主化的发展，村民自治的原则、组织形式及相应的法律制度安排日益明确。1986年9月，****中央和******发出了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》。充分肯定了政社分开、建立乡政府是我国农村继普遍推行家庭联产承包责任制以后，又一项具有深远意义的改革。《通知》在强调进一步加强农村基层政权的同时，对如何搞好村（居）民委员会建设给予了高度重视。因为政社分开、建立乡政府只是解决了乡镇一级基层政权的设置问题。如果乡以下的村组织建设不搞好，农村一定程度的无序和混乱状态仍然难以改变。为此，《通知》对搞好村（居）民委员会建设做了较为详细的规定，强调要进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我服务的作用。同时责成国家民政部门负责村民委员会建设的日常工作。《通知》表明，在基本完成政社分开和建立乡政府工作后，国家开始将注意力投向乡以下的村级组织和体制，由此加速推动了村民自治的兴起。而最终以国家法律形式确立村民自治的原则，并对相应的组织形式明确做出具体规定的是1987年11月六届全国人大常委会第23次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。该法产生的宏观背景是农村经济体制改革取得了突出成就，家庭联产承包责任制作为党的农村基本政策已确立。与家庭联产承包责任制相适应，需要建立新的基层组织形式。另一方面，国家政治体制改革和民主政治建设进程加快，目标更具体。1987年10月召开的中国共产党十三大，在确立建设高度的社会主义民主是社会主义现代化建设的重要目标之一的同时，指出现阶段民主政治建设，必须着眼于实效，着眼于调动基层和群众的积极性。为此，“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”。大力发展基层直接民主并使基层民主生活制度化，便是其具体步骤之一。
在以上宏观背景下，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（以下简称《村民委员会组织法》）对村民自治和村民委员会组织做了具体、明确的规定。该法第1条开宗明义规定，制定该法的目的是“为了保障农村村民实行自治。由村民群众依法办理自己的事情，促进农村基层社会主义民主和农村社会主义精神文明、物质文明建设的发展。”并进一步明确了村民委员会的自治性质和职能，对村民委员会的产生方式、主要任务、组织形式、活动原则，下设机构等做出了明确、具体的规定。特别是在第3条明确了乡政府与村民委员会的关系是指导与协助而不是领导与被领导的关系。这一规定至关重要，它关系到村民自治原则的确立。所以说，《村民委员会组织法》的颁布是中国农村村民自治兴起的明确的标志。随着《村民委员会组织法》的贯彻实施，中国农村的村民自治得以在全国广泛推行，进入制度化运作阶段。
二、村民自治制度化国家推进村民自治是使政治民主与政治稳定之间达到一定程度的平衡，为村民自治的进一步发展提供了必要的宏观环境。特别是村民自治采取示范的方式，有利于积累经验，指导和帮助农民将《村民委员会组织法》的条文贯彻到实际生活中，并在实践中将《村民委员会组织法》的原则规定具体化，从而丰富和完善了有关制度，使村民自治得以稳步发展。村民自治进入制度化运作阶段后，由点到面，不断深入发展，其动因除了国家通过示范积极稳妥地推进外，还与农民群众发挥主动创造精神，进行制度化创新密切相关。
村民自治作为一种基层民主形式，无疑受到了广大农民群众的欢迎。但是，要将村民自治由法律条文转化为人们的实际行为，尚有许多中间环节。
第一，实行村民自治是一件前所未有，且关系到亿万农民利益和国家治理农村大局的事情。有关法律制度不可能一开始就尽善尽美，制定法律条文时不可能预见到实施过程中的所有情况。
第二，中国农村地域辽阔，各地情况千差万别，有关法律制度条文不可能规定得太具体。因此，要使村民自治的原则精神得到贯彻实施，特别需要村民自治的主体在实践中探索具体的形式和途径。村民自治的制度化运作过程同时也是农民群众积极、主动探索，逐步完善村民自治制度的过程。1990年9月，国家民政部正式肯定了全国各地创造的村民代表会议，并把建立村民代表会议制度列为村民自治示范活动的核心内容之一，要求在全国农村村民自治示范地区广泛推行。农村干部和群众在贯彻《村民委员会组织法》过程中，围绕着民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，创造出了一系列行之有效的具体形式和办法，从而大大丰富了村民自治的内容，促进了村民自治制度的具体化，推动了村民自治的不断深入发展。村民委员会实行民主自治制度化的意义在于：
第一，《村民委员会组织法》的颁布和实施，是中国农村村民自治由兴起走向制度化运作的标志，是基层民主制度化、法律化的具体体现。至此，村民自治已形成不可逆转并不以个人意志为转移的趋势，走向制度化进程。
第二，中国农村村民自治的发展尚处于初始阶段，处于探索具体形式、途径和步骤的时期。村民自治的实际运作主要是通过示范，由点到面逐步展开，运作状况和成效十分不平衡。第三，尽管初始阶段的村民自治尚不尽人意，但作为一种前所未有的基层民主形式，它已跨出历史性的第一步，并正在不断深入发展，丰富完善，显示出特有的魅力和实际成效。
第四，村民自治由兴起到制度化运作的发展，是国家审慎推进和农民主动创造、上下结合、共同推进的结果。反映了现阶段中国有领导、有秩序、有步骤，积极稳妥地推进民主进程的特点。同时也表明国家与社会的分权是一个渐进且发展不平衡的长期过程。
第五，关于村民自治的进程的快与慢实际上是辩证的关系。在实施村民自治过程中注重步骤、节奏、程序和方式，通过不断探索，扎实推进，不因失控和无序而中断。这正是民主化必须在稳定的政治、社会环境中运作这一规律的具体表现。
村民自治制度体系
民主只有制度化、法律化，才能持久且不可逆转。作为基层民主形式的村民自治是在国家法律制度体系安排下运作的。其实际运作状况与制度体系密切相关。从某种意义上说，制度状况反映了村民自治的实际运作进程。村民自治的立法或建制呈三级层面架构，普遍原则的统一性与具体规范的多样性融为一体，初步形成了一个比较完整的制度框架，引导和规范着村民自治的运作。
一、国家、地方、村级村民自治制度村民自治是根据国家法律制度安排的农村基层民主形式。
为了有领导、有秩序、有步骤地推进民主，也为了使长期缺乏民主习惯的亿万农民在实践中学习民主，运用民主，国家十分重视村民自治的立法或建制，力图通过形成一套比较完整的制度体系引导和规范村民自治的运作。经过十多年的努力，村民自治的立法或建制卓有成效，一个比较完整的制度体系已见雏形。
我国地方大，国家管理的层次较多。村民自治作为与人民群众直接联系的基层民主，其立法或建制的主体也较多。从国家结构形式和村民自治原则上来划分，可分为三级层面：一是国家层面，即国家权力机构及有关行政机构；二是地方层面，即各级地方权力机构及有关行政机构，包括省、地（市）、县、乡四级；三是村级层面，即村民自治组织。村民自治是人民群众自治，自治主体通过建章立制开展自治活动。在国家、地方和村的三级层面上，以国家权力机构、行政机关的村民自治组织三类的主体为基础，形成村民自治的立法或建制架构。在这一架构里，各级层面、各类主体居于不同地位，立法或建制内容的重点和特点有所不同。
（一）国家对民主自治的规定国家是最高一级亦是最主要的立法或建制主体，所制定的法律、法规文件在全国范围内具有普遍的适用性和约束力。至1995年，国家层面有关村民自治的法律、法规文件主要有：
1.《宪法》的有关规定
1982年通过的《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众意见、要求和提出建议。”这是作为国家根本大法的宪法对村民自治组织的性质和任务的规定，也是村民自治赖以存在、发展的基本法律依据。
2.《村民委员会组织法》有关规定
1987年11月，全国六届人大常委会第23次会议通过，并经1998年11月全国九届********第五次会议修订通过的《村民委员会组织法》。该法对村民委员会的性质、任务、组织方式、活动准则等做出了明确规定。特别是明确规定了村民自治的基本原则。因此，尽管该法的主要内容是有关村民委员会组织的规定，但这些规定都体现着村民自治这一最基本的原则精神，从而成为现阶段村民制度体系中的基本法律。
3.国家民政部制定的行政规定和文件国家民政部制定的行政规定和文件主要有：《关于贯彻执行（中华人民共和国村民委员会组织法（试行））的通知》（1988年）、《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》（1990年）、《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》（1994年）、《关于进一步加强村民委员会建设工作的通知》（1995年）等。这些行政规定和文件对如何贯彻和实施《村民委员会组织法》提出了进一步的具体要求，主要用于指导各地民政机构在贯彻实施《村民委员会组织法》、推进村民自治中积极履行职责，主动开展工作。民政部的行政规定和文件适用于全国范围，执行者是各地的民政机构，带有工作指导性质。
（二）地方对村民自治的规定地方对村民自治的规定或建制主体又可分为四个层次。
1.省（市、自治区）对村民自治的规定省是地方最高行政建制，拥有地方立法权。
省作为地方最高一级立法或建制主体，居于十分重要的地位。《村民委员会组织法》第28条专门规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”
从1988年6月原《村民委员会组织法》生效，到1995年，先后有24个省、市和自治区的人大常委会根据《村民委员会组织法》，制定了《村民委员会组织法》的实施办法。对村民委员会选举原则、机构、选民登记、候选人产生、选举程序、罢免、撤换与补选、处罚等作了具体、明确的规定。
在省级立法或建制主体中，省（市、自治区）民政厅（局）扮演了重要角色。省级民政部门既要协助权力机构制定有关法规，又要组织具体实施，还要根据国家民政部门的要求开展工作。在这一过程中，省级民政部门也制定了一些行政性的文件与规定。值得注意的是，1990年后，中央强调村级组织建设和发挥村党支部的作用，一些地方甚至由当地党的组织部门与民政部门联合发布了有关文件。
2.地（市）对村民自治的规定由于中国的省管辖范围大，所辖县较多，为便于管理，省、自治区根据需要设立地区行政公署作为派出机构，地区负责督导、检查下属地方的村民自治工作，并制定有关文件，但由于地区处于省和县的中间层次，且没有立法权，其主体地位并不突出。
随着中国地方建制的变动，省（直辖市）日益增多。其建市大体分为三类：一是管辖若干县（市）的市，通常称为地级市；二是重要的省会城市，管辖若干区（县、市）：三是省管市，即不管县的市。其中许多原为县，后改为市并升为省管市。这三类市都属于一级完备的政权实体。由于市在中国地方建制中的地位日益突出，市作为村民自治主体的功能作用也日渐明显，特别是在将省级实施《村民委员会组织法》办法及相关规定加以具体化方面，发挥着较大作用。
