1998年，第九届全国人大常委会第5次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，正式拉开了在农村基层推行民主自治的序幕，它符合经济发展和民主政治需要。社会主义市场经济大发展使农民成为商品经营者，也为乡村民主政治创造了一个良好的条件。市场是最好的课堂，农民进入市场就必须具备自主、平等、竞争的精神才能打开市场经济之门。随着商品经济的发展、农民文化水平的提高、社会信息的大量传播，农民的民主精神在广大农村中得到升华。农村民主自治是中国农民又一次新的解放，它将为我国实现社会主义民主化创造一个必要的基础条件。
村民委员会实行民主自治建设的必要性
一、村民自治建设的意义在我国，人民代表大会制度是人民当家作主行使管理国家权力的一种主要民主形式，而群众自治则是广大人民在基层社会生活中实现当家作主的另一条渠道和途径。村民委员会民主自治的意义在于：
（一）发展社会主义民主在农村的政治、经济、文化生活等领域中，实行群众自治，由人民当家作主，及时调节和妥善管理人民的社会生活，对于巩固人民的政权、发展社会主义民主制度建设具有重要的意义。全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制与基层实行直接民主相结合，势必加快社会主义民主的进程。把村民委员会建设好，把关系群众利益的事办好，由群众自己当家，自己管理和教育自己，是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。
（二）提高农民的参政议政意识中国共产党的十一届三中全会以来，我们国家的民主制度建设，在党和国家的政治生活民主化、经济管理民主化和整个社会生活民主化三个方面都取得了一定的成绩。但我们的民主制度还不完善、不成熟，特别是农村基层民主制度建设上还存在不少薄弱环节，如基层的选举工作尚不完善，村干部由上级党委、政府任命的事屡见不鲜；有的村干部不能妥善处理对上负责与对下负责的关系，强迫命令，脱离群众等等。这类问题不解决，既损害干群关系、党群关系，也是深化农村改革的障碍。而实行村民自治，有利于强化民主制约机制，扩大群众参政议政的范围，加强对干部的监督，有利于培养和提高村民的参政议政意识。
（三）减轻政府的工作负担群众自己可以办好的事情，政府不需要事必躬亲，群众自治范围内的事情，政府不能包揽。政府可以集中更多的精力，抓一些大的事情，特别是在经济发展、社会公益事业方面为群众提供更多、更好的优质服务。
（四）开展群众自我教育在自治组织内，群众通过制定村民自治章程和村规民约，确立取得共识的价值观、道德观，树立行为楷模，可以培养人民良好的道德风尚，弘扬正气，抵制打击歪风邪气，从而起到自己教育自己的作用。
二、村民自治建设存在的主要问题村民自治是一个崭新的事物，在这大的变革中，由此也引发了一系列的问题，出现了这样那样的矛盾和偏差。反映在领导村民自治工作上，有的党组织由于对村民自治不熟悉、不理解，或不知怎么领导，或放弃领导的主动权，或出现问题横加指责；有的村党支部与村委会关系不协调，个别地方出现党支部与村委会对立。反映在村民自治工作上，少数乡镇政府为了使那些能够与其保持一致的人员选入村委会，往往漠视国家和法律的权威，滥用行政职权，严重干扰了正常选举，或者撤换任期未满的村委会成员，使农民群众无法行使民主权力。也有些乡镇领导不熟悉法律程序，在指导村委会选举过程中出现这样那样的差错，个别地方甚至出现贿选、家族势力干扰选举的现象。一些乡村村民自治在民主决策、民主管理、民主监督上流于形式，做表面文章。一些乡镇在村级财务问题上实行“村财乡管”的政策。这种管理办法本来是针对个别地方村级组织的特殊情况所运用的一种财务监督，而现在却被许多乡镇政府广泛使用。把村级组织财务收支为核心的经济活动的监督制约作为扩张乡镇政府的权力的手段，有违法律的精神。还有些乡镇政府还利用其所掌握的资源优势来控制村委会，迫使村委会为争取资源去实现与乡镇政府意志的统一。
上述问题的出现，说明要保证村民自治健康、有序进行，党的农村基层组织要充分发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动。这是新形势下农村党的基层组织重要的工作内容和职责。实现党的基层组织建设与村民自治工作相结合，要实现职责定位和认识到位的统一。农村基层党支部在村民自治中处于领导核心地位，农村党员在村民自治中要发挥先锋模范作用。党的基层组织建设不能游离于村民自治工作之外，而要融合其中。推进村民自治工作，保证民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落实，是农村党支部的工作内容和责任。
村民自治的发展
中国共产党领导的28年新民主主义革命首先就是从农村开始的。******同志建立农村革命根据地，在广大农村发动农民，组织农民起来斗争，直至取得胜利的过程，就是广大农民摆脱奴役，推翻压迫，争取当家作主的过程。这是广大农民的自我解放运动，是对农民所进行的最深刻的民主洗礼，同时这也是培养农民当家作主的独立人格，训练人民民主习惯的过程。随着社会主义市场经济的建立和发展，是人民群众的参政意识和自治要求不断走向成熟的积极诱导剂。市场经济本身，就代表了平等和竞争、自由和民主、法制的精神。改革的成功与失败，不仅取决于客观条件的限制，还取决于改革者所选择的改革思路、改革方案与改革策略是否符合当时当地的实际，是否符合中国的国情特色。
我国实行村民自治是在20世纪80年代兴起的，有其内在的动因和背景。它是中国农村经济体制改革和国家民主化进程的必然产物。作为带有实验性的民主形式，村民自治在审慎推进的条件下循序渐进地发展，以求得自身的不断完善和与经济社会的发展相匹配。尽管村民自治尚处于示范性的初始阶段，但已形成一种颇具特色的民主和自治制度。这一制度丰富了马克思主义的社会自治理论，在实践中不断展示出独特的魅力。
一、村民自治的兴起我国有着悠久的农业文明传统。在传统社会，农村的治理包含着国家行政权力和社会自治权两个方面。这一方面在于国家行政权力不可能对乡村社会实行直接统治；另一方面在于小农经济和宗族社会有一定的社区自治组织功能。因此，如果从自治的一般意义上说，中国古代也存在自治，主要表现为在农村的社区里与宗法血缘关系联系密切的自治。但是，封建社会地主阶级的****统治，决定了民族自治的实质是乡绅治乡，即农村少数上层人士的统治，一般村民不可能享有平等的权力。当然，在不同历史时期，农村治理的权力配置与运作有所不同。在王朝更迭之初，为迅速有效地整合、控制农村社会，国家行政权一般只下沉到农村基层，由国家权力统摄一切，如秦初的乡（亭）里制。随着国家进入常态，农村自治组织功能增强，国家上收行政权，对农村实行间接管理，农村的自治权得以强化，如宋代直到明清的保甲制。农村社会正是在这两种权力的相互作用下实现其治理过程。
中华人民共和国政权建立以后，国家的性质和经济关系发生了根本性转变。千百年来受压迫的农民成为平等的国家主人，农民不再是私有制的个体劳动者，而是集体经济条件下的劳动者。国家治理农村的体制和方式随之发生变化，农民参与治理的民主权利得到国家法律的确认和保护。在合作化期间，虽设有村公所，但因分散的农民被组织到合作社，合作社成为基层政权管理乡村公共事务的主要依托。为了保证农民参与社会管理的民主，****中央一再强调必须坚持民主办社的原则。合作社组织章程也做了相应的制度规定。1958年后，在政社合一的人民公社体制下，在加强集中统一管理的同时，也注意到公社社员参与管理民主权利。1962年9月，中国共产党八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，人民公社的各级权力机关，是公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会。凡属于公社全范围的重大事情，都应该由社员代表大会决定，不能由管理委员会少数人决定。生产大队的一切重大事情，都由生产大队社员代表大会决定；生产大队的领导人由大队社员代表大会选举。生产队必须实行民主办队，生产队的一切重大事情，都由生产队社员大会议决。上述制度规定显然是中国历史上从未有过的，体现了社会主义的民主原则精神。
但是，以上制度规定并没有得到切实有效的贯彻实施。农民群众的民主管理基本停留在制度条文层面。其根本原因是新中国建立后，农村的治理体制表现出权力过于集中于国家的特点。建国后尽管在权力集中的体制下，农民的民主权利缺乏体制上的保障，更不可能有村民自治，但是社会主义经济、政治制度的建立和农村经济、政治的发展，为农民民主的落实和村民自治提供了一定的客观条件。
第一，工农联盟是国家政权的社会基础。国家基本制度规定了农民享有管理国家事务的民主权利，人民政府又反复强调了农村民主办社的原则，并做出了一些制度安排。集体组织内的事务应该由农民集体而不是少数人决定的基本观念逐步形成。
第二，新中国建立后，农村实行集体所有制，土地等主要生产资料为集体所有，集体兴建了一些公共设施和集体企业，有了集体财产和集体事务。而集体财产和集体事务显然不能仅仅为少数人所掌握和决定。
第三，经过农村经济社会制度的变革，长期影响农村基层社会的宗法关系受到猛烈冲击。农民逐步脱离狭隘的血缘宗法关系，进入地域性社会群体。在地域性社会群体里，有关农民利益的社会治安、公共设施、社会福利、水利管理和文化教育等事务，不再由少数宗族头人所把持，而需要由地域共同体的成员共同决定。事实上，在一些地方，生产队队长通常以民主推选的方式产生，只是这种方式未予以制度化。
以上三个方面为村民自治准备了一定的客观条件，而村民自治兴起的直接动因是20世纪80年代初开始的农村经济体制改革和国家民主化进程。我国的国家民主化进程与经济体制改革是同步的。从某种意义上说，正是国家的民主化为经济体制改革打开了大门。中国共产党十一届三中全会是中国改革开放的起始标志。******同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中强调，民主是解放思想的重要条件。“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，**********没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”（《******文选》第二卷，第144页）“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（《******文选》第二卷，第146页）1981年，中国共产党十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》认为，权力过分集中是导致社会主义出现严重失误和挫折的重要原因之一，提出“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一”。通过加强人民代表大会制度建设，在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主管理。1982年9月召开的中国共产党十二大进一步指出，社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。
根据上述政治主张，1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》充分肯定了加强民主的原则精神，规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”为适应经济体制改革要求和落实基层直接民主原则，《宪法》第111条还规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”同时还对居委会、村民委员会的下设机构及主要职能做了规定。1982年的宪法对村民自治的兴起有重要意义。
第一，它以国家根本大法的形式肯定了村民委员会的法律地位，使农村改革中出现的村民委员会这一新的组织形式得到了国家法律的认可。这表明村民委员会这一新的组织形式将取代人民公社时期的基层组织。
第二，它确认了村民委员会属于基层群众性自治组织的性质，并规定了村民委员会的基本职能是办理本地的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和建议。这表明村民委员会与人民公社时期的政社合一、主要管理生产的基层组织形式有着明显的不同。
