第10章 农村社会养老保险(2)

实际上，从1991年农村社会养老保险制度试点开始，全国各地尤其是较富裕的农村地区，对推行这项制度热情很高，工作也做得十分细致，甚至有些地方因为农民投保率高，成绩突出，得到了民政部的大力表扬，并被树立为全国各地学习的榜样和楷模。然而这项制度却难以承受时间的考验，经过几年的发展之后，出现了滑坡现象：有些曾受表扬的典型地区，时隔不久却已经解体了。这些地区农村社会养老保险制度大都是在上级领导的指示下一哄而上建立起来的，甚至有些地方把推行农村社会养老保险制度当作政绩的突破口，凡要求县改市、乡改镇，要求扶贫、救济款和参加双拥评比的农村基层，都必须完成社会养老保险的任务。于是，基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，还有的乡强调村组干部、党团员起带头作用，并要求每人发动一定户数的农民投保，按户计酬。由此可见，农村社会养老保险制度的建立，很大程度上不是在农民理解和支持的基础上，更不是按照严格的法律程序，而是按地方政府部门制定的一些制度执行的，这样就很难保证农民与政府之间契约的持久性，而且极不稳定，事实上有些地方的农村社会养老保险已经真的给停办了，这样一个十分不稳定的保险制度不但不能保障农村社会的稳定，反而会给农村的社会和经济稳定留下隐患。

国外农村社会养老保险制度

在国外很多国家，尤其是发达国家和中等收入国家已经建立了农村社会养老保险制度，积累了丰富的经验，对我国社会主义新农村建设时期建立新型的农村社会养老保险制度具有重要的借鉴意义。

一、法国的农村社会养老保险制度

2002年，法国总人口为6110万人；国土面积55万平方公里。土地面积82500万亩，其中61%为农业用地，农业用地的96%为家庭所有，农业用工人数占总劳动力的4%。法国的社会保险制度产生于19世纪末和20世纪初，而农村社会养老保险制度是从1952年开始建立的。

1.农民养老保险的对象，包括农民（即自己拥有土地的农场主或农业经营者）及其家属、农业工薪人员（包括农业工人及其他为农业服务的相关行业的职员）。

2.农民养老保险年金的取得。被保险人60岁退休且缴费时间达到150季度的，可以享受全额养老金，不够条件的减少一定比例（65岁退休但缴费时间未达到标准可以享受全额养老金）；2003年，规定60岁退休且获得全额养老金的缴费时间要达到160个季度。养老金的最低标准每月不少于514欧元，最高每月不超过1139欧元。被保险人60岁时可以申请养老金按月支付，各种养老金都要按规定缴纳个人所得税，还要缴纳疾病保险费和其他社会保障税。

3.资金的来源，主要包括以下几个方面：第一，农业人口所交纳的各种保险金。这种保险金分为两种，一种是职业保险金，含养老、疾病、工伤、残疾、丧偶、死亡、生育、失业和家庭补贴等各项目；另一种是附加保险金，主要用于农村社会保险的管理、卫生和医务监督等。保险金的计算方式因领薪人员（雇员）和非领薪人员（雇主）而异。第二，人口补偿基金，即投保人比例较高的保险体制对投保人比例较低的保险体制所给予的财政支持。第三，家庭补贴，即由国家财政和全国家庭补贴金库提供的部分补贴。第四，部分税收补贴。法国“农业社会互助金”的保险对象和发放标准，也分为领薪人员和非领薪人员两个部分。领薪人员包括农业有限公司的经理、雇工及这些成员的家属等，非领薪人员包括农业雇主、农业经营者等。在条件具备的情况下，领薪人员可享受农业社会保险、家庭补贴和工伤补贴。非领薪人员可享受农业经营者的疾病保险、家庭补贴和农村养老保险。两类人员所享受的补贴大致相同，只在个别项目上略有差异。

4.管理机构。

法国的农村社会养老保险由农村社会互助会（MSA）负责经办，该会是一个承担公共服务使命的民营组织，受政府委托对农业经营者和农业劳动者的社会风险进行管理（包括养老、医疗和各种家庭补助等）。目前，该会内部设有1个中央基金会、78个行业或跨行业的基金会和130个地方办事处。

5.主要特点。

第一，保险体制比较灵活。它的好处是对不同的成员有不同的适应性，因而能调动参保主体的积极性，社会保险启动快。第二，但其缺陷是保险资金来源分散，管理成本高，若保险机构经营管理失当，最后的责任仍然要由国家负担。

二、德国的农村社会养老保险制度

2002年，德国总人口约8200万人，国土面积357万平方公里，经济实力居欧洲首位，国内生产总值仅次于美国和日本名列世界第三。德国的农业以家庭经营为主，全国约有25万个农业企业，农业劳动力约占总劳动力的2％。德国现行的农村社会养老保险制度主要是由1995年1月1日生效的《农业社会改革法》规定的。

1.农民养老保险对象包括：

（1）农业企业主，是指所有的农业和林业企业主，包括葡萄酒、水果、蔬菜和园林以及养鱼业企业主。

（2）农民的配偶，是指有同等经营企业权的丈夫或者妻子，农业企业主和他们的配偶支付相同数额的保险费。

（3）农民的共同劳动的家庭成员或者他们的配偶，他们必须主要是在农业企业从事共同劳动。共同劳动的家庭成员有：三代以内的血亲，两代以内的姻亲以及与企业主或者他们的配偶长期保持类似家庭关系，并且被企业主或者他们的配偶视为家庭成员的保姆。

2.农民养老保险的年金取得。

年龄达到65岁时农民可以获得老年年金、丧失劳动能力年金、保险人死亡时的遗属年金（寡妇—鳏夫年金、孤儿年金）和渡过难关补贴。取得的条件是最低参加保险的时间为15年。农民老年保障中所有的受保险人都缴纳相同数额的保险费，因此所有的受保险人将来也都领取相同数额的年金。在所有的社会保险中，农民养老保险是唯一的在一定条件下向受保险人提供保险费津贴的社会保险。从1986年开始实行这项待遇的原因是，所有受保险人缴纳同样标准的统一保险费对于收入减少的农民来说在经济上是一种苛求。提供保险费津贴依据收入状况，收入状况依据在缴纳所得税时的收入证明。在所有的受保险人中大约2／3的人获得保险费津贴。

3.资金来源。农民养老保险待遇所需费用通过保险费和联邦资金筹措。农业养老保险实行统一保险费原则，所有缴纳保险费者的保险费标准是一样的，企业规模不予考虑。共同劳动的家庭成员的保险费是统一保险费的一半，并且由农业企业主承担。2002年，每个农村家庭企业每月缴纳养老保险费约400欧元，领取养老金标准每月约900欧元，全国农民养老保险每年支付总额约15亿欧元，其中收缴农民养老保险费约5亿欧元，联邦补助资金约10亿欧元。

4.管理机构。德国农民养老保险业务由联邦和各州农村社会保险经办机构管理。农村社会保险经办机构是自治的法人组织。德国有3个直属联邦的农村社会保险经办机构、16个州直属的农村社会保险经办机构。农业家庭企业的社会保险由它所在地的农民社会保险经办机构管辖，经营几个农业企业的，由经济价值最大的企业所在地的农村社会保险经办机构管辖。受保险人在有保险义务的工作结束之后，农村社会保险经办机构按照受保险人或者遗属的住所地或者惯常逗留地行使地方管辖权。受保险人迁往外地或者居住在国外的，由最后征收保险费的农村社会保险经办机构管辖。农村社会保险经办机构的自治组织是代表大会、理事会以及业务领导人。代表大会可比做“议会”，代表大会颁布养老保险的章程和管理工作的方针以及实施农民养老保险法的方针，确定保险义务的最低标准；理事会管理养老保险金库和拟订财政计划，它可以同政府或者乡镇代表大会的常务委员会进行适当地协调；业务领导人是主要负责人，他负责日常管理事务和对外代表农村社会保险经办机构。

联邦直属农村社会保险经办机构由设在柏林的联邦保险事务所监督，州直属农村社会保险经办机构由各州有管辖权的州行政机构监督，州行政监督机构是政府社会保障部门。

5.主要特点。德国农村社会保险制度是从农业职业特点出发，与一般社会保险有所区别的制度。它的建立虽然比工人、职员的社会保障制度建立得晚，但是农村社会保险从一建立就有着良好的经济、政策和社会环境。建立之后，经过不断地增补和改进，目前已相当健全和完善。该制度主要有以下几个特点：

（1）项目全。与一般社会保险相比，在农村社会保险中除了没有失业保险以外，其他的社会保险项目都有。

（2）覆盖面宽。农业人口几乎都被纳入农村社会保险保护之下。

（3）标准高。在缴纳相同数额保险费的前提下，在每一个保险项目下提供的待遇原则上与一般社会保险待遇相适应。在有些项目中，例如，农民养老保险中，由于国家向农民支付津贴，因此，实际上等于农民缴纳比城市企业雇员少的保险费而获得与他们一样多的待遇。

（4）津贴多。在德国社会保险体系中，政府只为农民老年保险提供保险费津贴；在发生农业事故时，也为农业企业提供帮手或者家庭帮手，安排顶替人员。

（5）管理好。农村社会保险经办机构不仅要在确定保险费标准、确定待遇条件、待遇标准、发放年金或者其他补贴等方面行使管理职能，而且要就《社会法》中规定的受保险人的权利和义务为受保险人提供指导、说明和咨询。

三、国外养老保险制度的共同特点

1.建立背景与社会经济水平、人口结构等密切相关。

从法、德等国的经验来看，农村社会养老保障制度是建立在工业化发展水平相对较高的基础之上的。这项保障制度也是在农业经济萧条、人口结构调整等农村社会矛盾成为工业化、城市化道路障碍的大背景下实施的。由于在工业化初期以牺牲广大农民的利益和牺牲农业为代价，换取工业化的快速发展，使农业发展陷入了艰难境地。同时，农村人口结构呈现的农业人口锐减、农村人口比重较低、人口老龄化严重等特点也带来了各种现实问题，加剧了农村的社会矛盾。因此，各国建立农村社会养老保险制度，其目的就是将之作为在农村面临着严峻的经济、社会问题情况下的一种社会保障措施。

2.覆盖面广，且城乡有别。这些国家的农业人口几乎都被纳入农村社会养老保险的范围之内。例如，德国农村社会养老保险的法定投保人为农业企业主（指所有的农业和林业企业主）、农民的配偶（指有同等经营企业权的丈夫或妻子）、农民共同劳动的家庭成员或者他们的配偶（指在农业企业中共同劳动的三代以内的血亲，两代以内的姻亲以及一个农场主或其配偶的养子或养女）；法国农村社会养老保险的对象为农民（自己拥有土地的农场主或农业经营者）及其家属、农业工薪人员（包括农业工人及其他为农业服务的相关行业的职员）；日本广大的农民都是国民年金的投保对象。另外，城乡之间保持着两种类型的社会养老保险制度，但随着身份的转变，投保人可以在农村社会保险和普通保险之间自由转换。这种转换对于促进人口的合理流动具有非常现实的实践意义。

3.建立多层次的农村养老保险体系。为了弥补社会养老保险的不足，提高农民老年后的收入水平，各国都为农民建立了多层次的养老保险体系。例如，德国为了减轻财政负担，通过采取优惠政策，鼓励农场主购买商业保险，这样德国的农村养老保险就由社会保险、终老财产（老年农民将庄园移交给继承人以后，保留下来供自己使用的住房等财产）和自我保障组成。日本的农民除了参加公共性的国民年金外，还可以参加准公共性的农民养老基金、国民养老基金和缴费确定型养老金，并享受国家的优惠待遇。

4.建立专门机构对农村社会养老保险进行管理。德国的农村养老保险业务由联邦和各州农村社会保险经办机构管理，该机构是自治的法人组织；日本经办农民年金的经办机构是农业协作组织；法国的农村社会养老保险由农村社会互助会（MSA）负责经办，该会是一个承担公共服务使命的民营组织，受政府委托对农业经营者和农业劳动者的社会风险进行管理（包括养老、医疗和各种家庭补助等）。经办机构不仅要在确定保险费标准、确定待遇条件、待遇标准、发放年金及其他补贴方面行使管理职能，而且还为受保险人提供指导、咨询。

5.政府在农村社会养老保险制度建设中承担主要责任。

法、德等国的经验表明，农村社会养老保险是在政府的主持或主导下进行的，特别是在农村社会养老保险制度创立初期，正是由于政府的参与和主导，农村社会养老保险才得以顺利实施。政府在农村社会养老保险制度建设中主要承担从立法、组织实施、资金投入到监督管理全过程的职责。法、德等国基本是立法先行，农村社会养老保险制度的实施，乃至每一次调整和改革都先制定法律，然后再组织实施，使之有法可依、有章可循。此外，政府还都对农村社会养老保险给予很大的财力支持。如，德国政府对农村社会养老保险的补助占70%；法国农村养老保险金一直是法国政府整个农村社会保险预算的大头，超过60%。

总之，农村社会养老保险是发达国家社会保险体系的一个重要组成部分，实际上也成为发达国家实行以工补农，促进农业发展，保护农民利益，进行收入再分配，缩小城乡差别的一项重要社会政策。这对我国社会主义新农村建设时期农村社会养老保险制度的重新构建有着重要的借鉴意义。

新农村建设与农村社会养老保险的制度创新

为了贯彻落实《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（即中央一号文件），进一步做好农村社会养老保险各项工作，根据各地的实践经验和农村社会养老保险制度创新和突破的基本方向，建立新型农村社会养老保险制度，应从制度、政策等方面实现创新和突破，逐步建立有中国特色的农村社会养老保险制度。

一、农村社会养老保险制度创新的原则