第9章 农村社会养老保险(1)

2006年，中共“中央一号”文件明确指出：“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。”党中央再次把农村的养老问题提到一定的高度。农村社会养老问题解决的成功与否，直接影响到社会主义新农村的建设。因此，健全农村社会养老保险制度是惠及亿万农民、协调城乡经济社会发展的一个重要举措；是坚持科学发展观，按照“五个统筹”的要求，着力解决农民最现实、最关心、最直接问题的具体表现；是正确处理改革发展稳定的关系，推动经济社会全面、协调、可持续发展，实现社会主义物质文明、政治文明和精神文明共同进步的紧迫要求。在农村群众温饱问题已经解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度，是统筹城乡社会保障制度建设，完善我国社会保障体系的重要措施，对于深化农村改革、保障农民利益、解除农民后顾之忧、落实计划生育基本国策、应对老龄化高峰的挑战、促进农村经济发展和社会稳定，都具有重要而深远的意义。

中国农村社会养老保险的现状

一、中国农村养老模式的种类

农村养老模式是保障农民养老状况的稳定形式，它融入了经济与社会的、政治与文化的、历史与现实的、传统与发展的很多因素，也积淀了家庭的、心理的、感情的诸多成分。养老模式的选择一方面要与当时的经济社会发展状况相适应，一方面又被个人和家庭的经济状况及观念意识所决定。根据经济变量为主，非经济变量为辅的原则，我国农村现有养老模式可以分成：传统的家庭养老模式、社会养老保险模式和自我养老模式三种。

1.传统的家庭养老模式。

目前，传统的家庭养老模式仍在我国农村占主导地位。农村传统的家庭养老模式是以土地提供基本的生存资料为基础，以家庭为基本单位，实现老人老有所养的一种非正式支持的养老模式。在这种模式下，老人主要通过三种途径获取养老资源：第一种是家庭成员（主要是子女）对父母的经济供养、日常生活照顾和精神慰藉；第二种是亲属（兄弟姐妹及远亲、姻亲等）对老人的支持；第三种是邻居、朋友以及慈善机构、非政府组织、志愿者服务等为老人提供的养老资源。从目前农村来看，由子女提供养老资源仍是传统家庭养老模式中的核心部分。

家庭养老除了靠内部积累财富外，主要还是以生育子女的形式来实现。这就是“养儿防老”。这种养老模式的形成与发展，既与我国传统文化道德密切相关，又与这种养老模式自身的优势密不可分。家庭养老不仅可以从经济上为老人提供生活保障而且子女孙儿团聚一堂、开心和睦，减少了老人单独生活的孤单寂寞，充实了老人的晚年生活，也使老人的日常生活所需的基本照顾有所依靠。

家庭养老虽然能在一定程度上缓解社会养老的压力，但是随着农业社会向工业社会过渡，农村年轻劳动人口向城市流动和转移，农村家庭结构核心化，农村土地分配制度改革和城市化的发展以及养老文化的变迁，传统的家庭养老模式必然会面临新的挑战。但是这并不意味着家庭养老模式的终结。家庭养老模式蕴涵着整个社会的生命之源，是漫长历史岁月长河中我国传统文化沉淀的结果，它仍将在我国农村养老模式中发挥重要的作用。

2.社会养老保险模式。

养老保险是国家通过立法，采用个人、单位、国家共同出资的方式筹集资金为老人提供帮助，以保证其基本生活的一项制度。它是我国养老模式发展的必然趋势，也是未来养老保障的核心和基础。只有逐步建立农村的养老保障体系，才能从根本上解决农民的养老问题。国家民政部从1991年开始，在农村中有条件的地区开展建立县级农村社会养老保险试点，原则是农民自愿，政府组织引导，从农村和农民的实际出发，保险金的筹集是以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，建立个人养老保险金账户。2003年底，全国有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金（《中国社会保障状况和政策》白皮书）。由于我国农村绝大多数地区经济和社会发展缺乏相互协调，特别是工业化和城市化进程滞后，使农村社会保险制度的建立工作十分困难。预计大约在2020~2030年前后，即我国工业化发展的第二阶段时，农村的社会养老保障制度才能相应建立起来。随着农村日渐富裕，一些农民参加了各种形式的商业养老保险，主要形式有银行推行的养老储蓄、保险公司推行的养老保险和地方组织推行的养老基金会等。这些也是未来社会养老保险的重要补充形式。

3.自我养老模式。

所谓自我养老是指主要依靠老人自己在青年、中年期的积蓄来维持老年期基础生活所需，也包括老人在老年期继续参与社会经济生活，获取维持生存或改善生活的资源。它表现在老人经济上能够自立，生活上能够自理，精神上能够自处。自我养老在经济上主要通过个人账户实行养老金的完全积累制，同时它也要求个体在健康方面为老来做储蓄，青年和中年时期不能透支身体体能，在思想意识方面要乐于独立自主，自我娱乐。依靠自我养老的老人“不管是经济供养和生活照料，还是精神慰藉都是依靠自己为主。当这三项中的某一项或两项失去自立而需要家庭、社会或国家提供服务或帮助时，自己仍有资源存量与之进行交换，不至于造成家庭、社会或国家的负担。只有当自己的所有资源存量几乎都耗尽时，才向家庭、社会或国家净索取”。自我“养老资源的积累不仅包括养老金，还要包括健康的身体和心理、生活照料权和精神慰藉权以及合时的养老价值观。这是一种把养老问题放入人的整个一生中来安排的动态的观点”。

自我养老模式在一定程度上也是老年人老有所乐的一部分。因为，它减轻了家庭养老或社会养老的压力，体现人的生存价值和实现老年人自身权益，给老人带来心理上的成就感。老人依靠自我养老可以减少家庭内部因为养老资源支付问题引起的摩擦，老年人更容易从晚辈那里获得精神上的慰藉。随着我国老龄化高峰的到来，仅仅依靠家庭、国家和社会的养老资源供给，必将会造成养老资源稀缺。老人自我养老是从个人整个人生历程来安排资源的供给和需求的，能够缓解养老资源短缺的压力，这种模式应该在不断规范中得到发展。

二、改革以来我国农村社会养老保险政策的实施

我国农村社会养老保险制度创建10余年来，为农村的社会保障事业作出了巨大的贡献。截至2003年，农村社会养老保险基金累计余额已经达到2326亿元，比1997年的1393亿元增长了67%，人均社会养老保险基金由187元上升到429元，增长近130%。2000年参保人年人均缴纳保费225元，占当年农户人均纯收入的1%，中等和欠发达省区年人均缴纳保费大多未超过10元，不足人均纯收入的05%。但近几年领取养老保险金的人数明显增加，而保险金额却有所下降，1997年和2000年农村居民人均领取养老保险费，经济发达地区300~500元变为200~600元，中等和欠发达地区由100~300元下降到50~200元。因此，如何扩大和提高农村社会养老保险的覆盖率和生活保障实效仍然是制度建设的重点。

另外，农村实行社会养老保险的地区性差异也比较明显，东部的沿海发达地区的参保人数和累计基金明显比中西部地区高出许多，上海、江苏、山东等经济较为发达的地区覆盖率很高，而中西部很多地区推行这个政策却很困难。

2002年东、中、西部地区年末参保人数较1999年以来出现了大幅度的下降，基金滚存结余除了东部地区略有增长外，中、西部地区均出现了减少的情况。这说明现行的农村社会养老保险制度对农民的吸引力正在弱化。

我国农村人口老龄化程度已较高，2000年只有55%的农村老人得到不同程度的生活和服务保障，从表3-3中可以看出90%以上的老年人仍然要全部依靠家庭养老。由于农户中劳动力过剩和劳动力不足的现象同时影响着农村居民的收入水平提高，居家养老方式受到的冲击将日益加大。据预测，2010年我国65岁以上老年人口将上升到114亿人，占总人口的84%；2030年将达到231亿人，占总人口的153%。如果按2000年城乡老年人口结构计算，2010年农村65岁以上老年人数为7718万人，2030年将增加到155亿人，而农村目前仅有78%的人口参加了社会养老保险。

三、目前中国农村社会养老保险存在的问题

1.社会化水平低、覆盖面小。

农村养老保险的基本特征就是社会化，即将全体农村人员都纳入到农村社会养老保险这个安全网之内。从目前的情况看，一方面，农村养老保险采取完全积累型模式，受益者只能是现在的年轻人，受益时间是几十年以后，而现在的老年人和中年人将成为农村养老保险的“真空人群”。另一方面，投保农民主要集中在东南沿海省份，而收入较低的省份则无力投保。2000年底，全国农保基金积累总额195亿元，其中江苏省35亿元，山东省33亿元，上海市27亿元，浙江省19亿元，以上四省市基金总额114亿元，占基金总额的565%。而未来将会面临养老困难的恰恰是那些养老保险并未覆盖的不发达农村地区和没有能力投保的贫困农民，这种“保富不保贫”的养老保险制度，并不能达到我们预期的目的，未来农村养老的根本性问题并不能通过养老保险得到解决。

2.保障水平低。

由于农村的经济发展水平低，农民可支配的收入更低，所以在大多数地方现行的农村社会养老保险中，农民投保的保费很低，这样，农民老年时得到的保险金就少，少到无法满足农民老年的基本生活需要。比如山东省平阴县（山东省平阴县1992年开办农村社会养老保险，农村社会保障工作在全国是做得最好的地区之一，在山东省是样板县，曾受到省政府和民政部的表扬）调查时就发现，农民多数都选择了保费最低的2元/月的投保档次，按民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民缴费10年后，每月可以领取养老金47元，15年后每月可以领取99元，若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素，农民领取的钱可能会更少。这点钱对农民养老来说是杯水车薪也不为过。平阴县的情况在全国开展农村社会养老保险的地方具有普遍性，按1997年全国历年累计的8200万农民投保的120亿养老金计算，人均是146元，而这是十几年的累计结果。由此，农村社会养老保险能起多大的作用也就比较明晰了。

3.管理水平不高。按照《农村社会养老保险基本方案》的有关规定：“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”但是由于缺乏专业的人才，很多部门一般都采取存入银行的方式，少部分用来购买国债，这种单一的投资组合，在相当程度上降低了基金的增值能力，也增加了保值的风险，不利于基金的健康运转和可持续发展。

与此同时，养老保险基金缺乏有效的监管和约束机制。1998年以前各地养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，而民政部门又直接归当地政府部门主管，当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况便时有发生，使农民的养老钱失去了保障。有些地方政府财政部门以帮助农保基金增值为名，将资金用于风险投资，由于管理不善导致投资失败，不仅没有实现增值，反而将本金都赔进去了，从而形成基金的亏空，这部分只能通过国家的财政拨出专项资金来填补。

4.制度的可持续性差。制度上的不稳定性是现行农村社会养老保险制度的一个致命伤。农村社会养老保险制度的建立、撤销，费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行的，不是农民与政府的一种规范性、持久性契约。养老保险缴费是一个持续十几年甚至几十年的过程，当农民身强力壮收入高的时候，他们缴纳保费，而当农民年老收入低又需要照顾时，他们再用养老保险机构支付的养老金来安度晚年。这一过程的顺利完成起码需要三个条件：第一，农民的收入水平较高且稳定，能够保证他们可以按时足额缴费；第二，他们对保险基金的管理者充满信心，知道自己缴纳的钱能够在自己年老需要时得到更多的回报；第三，养老保险制度能够持续到农民老年获得回报之后，而不是中途解体。但是就这三个条件来看，目前农村各地区的社会养老保险几乎都无法满足，这是因为：其一，农民的收入与自然气候和农产品市场行情的相关性很大，收入时高时低，无法按时足额缴费应该是一种常态；其二，农民对现在交钱若干年后才能获得的回报并没有足够的信心，而养老保险说不定哪一天就被某位领导或哪一级政府下令停办了也未可知，因而农村社会养老保险的稳定性特别令人怀疑。不用说缴纳养老钱的农民心存疑惧，就是问一下一些管理农村社会养老保险的地方政府官员，他们也是说，“那得看事情的发展情况”。