为建立完整系统的行政法学体系，行政法学者付出了艰辛的努力。他们发扬开拓进取精神，积极开展学术研究和交流，坚持理论联系实际的原则，坚持从中国的基本国情出发，大胆吸收和借鉴国外的经验，优势互补，形成合力，为行政法制建设乃至整个国家向法治国家迈进，作出了重大贡献。行政法和行政法学的长足发展，标志着中国大陆正逐步完成从传统法制迈向现代化法制、进而迈向现代化法治国家的历史转换。而《行诉法》的修改和完善，正是这一历史转换过程中的重要一环。
此次修改《行诉法》，主要目的是排除干扰，实现审判独立。
（二）行政诉讼的公共性价值
公民、法人和其他组织通过行政诉讼的形式来主张权利、自由，不应当仅仅作为与单纯的私人利益相关的事情来把握。在裁判过程之中，进行公正的权利、自由的主张，谋求对违法行为的纠正以及权利救济，其本身就具有实现公共性价值的一面，是法治行政原理的内在要求。
以这样的认识为前提，为争议行政所实施的行为的合法性而提起行政诉讼，纠正违法的行为，不仅仅对于原告来说是有意义的，而且有利于防止同样的违法行为继续发生，对于社会全体来说也具有重大的意义。换言之，每个人分别提起的行政诉讼，同样具有实现公共利益的重要价值，是实现法治行政理念的重要制度支撑。
（三）充分利用现有资源的评价分析
在评判现有制度之前，首先要充分了解和把握现有制度状况，科学地评价现有制度资源，找出问题症结，看一看是制度资源匮乏，还是制度资源过剩而导致碰撞、抵触，抑或是制度资源被闲置不用。经过分析、评价，才能了解到底需要在多大程度上修改现行《行诉法》。分析、评价的结果不同，其结论也可能是各异的。
值得强调的是，《行诉法》尽管存在一定的问题，但是，其中很多是可以通过法规范解释学的运用、修改行政实体法抑或修改诉讼法的个别条款来解决的问题。
全面推翻现有规范，颠覆性的修改方式当然不宜采取；不考虑现有制度基础，生搬硬套域外的经验或者制度的所谓修改建议，也是值得商榷的。
（四）《行诉法》修改的目标
《行诉法》的修改当然是必须推进的课题。各种修改方案，包括并非由真正专家提出的所谓“专家建议稿”，也有值得肯定的观点。不过，将问题全部予以明确并展开讨论，与基于现实制度建构的《行诉法》的运用和修改毕竟不是同一个层次的问题。
对于法制度改革来说，实务界与学界之间富有成效的意见交换是重要的基础支撑，而相关的过程也有必要实行公开、透明、公正的程序，尤其在宏大的法修改项目立项论证中，必须确立必要性和可行性论证的制度。唯有如此，才能够为修法过程注入法治行政理念，为修法的正统性提供程序正义角度的支撑。
《行诉法》修改的主要目标可以从如下几个方面来理解：
首先，如何进一步增强化解行政争议的有效性，更好地监督行政机关依法行使职权，是《行诉法》修改须关注的首要问题。现行行政诉讼制度设计和行政审判运作机制在保护行政相对人权益、维护和监督行政机关合法行使职权方面尚显不足，于是，有必要进一步明确《行诉法》的性质、目的和功能定位。
其次，如何解决《行诉法》的体系架构，在体例、结构、表述等方面提高其科学性，为法典的良性适用奠定基础，以尽量避免由于部分法律规定本身的不科学而影响法律实施的效果，是《行诉法》修改须特别关注的目标。于是，有必要解决管辖问题，引进调解制度等。
最后，如何解决行政诉讼救济的广泛性问题，也是化解行政争议有效性的一个重要指标，是《行诉法》最为重要的课题。于是，有必要拓展受案范围和原告适格，导入公益诉讼制度。
二、《行诉法》修改的必要性
如前所述，对《行诉法》修改的必要性，在理论界和实务界基本达成共识。《行诉法》修改势在必行。
（一）从现行法制的不充分性看《行诉法》修改的必要性
对行政相对人权益救济的有效性不够，相当多的行政争议游离在制度设计之外，为行政审判功能的发挥带来负面影响，在体例、结构、表述等方面的科学性上仍存在不足。关于现行《行诉法》的不足，主要有如下三个方面：
1.权利救济的机会受到制约，起诉要件过于严格或者不明确
起诉条件的苛刻和受案范围的狭窄，被认为是中国大陆现行行政诉讼制度的一大缺陷——由于对具体行政行为性、原告适格、被告适格等的诉讼要件进行限制性规定，使得行政诉讼不能很好地实现其权利救济功能。
2.无法适应不断增加的社会需求
（1）新型行政诉讼的出现
曾经从事《行诉法》立法的学者、实务家付出了大量的心血，但是，其当时的立法设想并不能穷尽行政纠纷实践形态。伴随着行政需要的增大和行政作用的多样化，出现了在传统行政诉讼的框架内并不一定能够应对的新的纷争类型，有必要在实体法以及程序法层面分别作出应对，如环境行政诉讼等，亟须在法律上予以明确定位。
（2）法治行政理念的内在要求
从彻底贯彻法治行政理念（法的支配）的必要性的角度来看，确立对行政立法、行政计划等所谓抽象行政行为和其他行政活动的司法审查制度，具有极其重要的意义，同时也是极其重要的研究课题。对于实践中和理论界提出的这种主张，需要从立法政策学的角度进行探讨和应对。
（3）行政争议多元解决机制的要求
行政纷争的增多，亟须拓展和强化救济途径，而救济制度的不充分性带来的社会性扭曲，例如人们对信访的过度期待等，亟需通过法制度的修改加以矫正和完善，尤其是处理好确保司法说最后一句话的机会和明确其界限的关系，完善通过实体法的完善来解决纷争的配套机制。
3.确保当事人行使相关权利的要求
现行法规范对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权都有诸多限制。
这些限制在某种程度上影响了行政诉讼制度的发展，违背了诉讼规律，导致行政诉讼案件数量少，原告胜诉率低，没有充分发挥行政诉讼所应有的合法性监督功能。
为此，需要在强化司法对行政的统制功能的方向上进行行政诉讼制度改革，使行政诉讼活性化。
（二）从行政诉讼的目的看修改的必要性
《行诉法》的立法目的为：保证人民法院正确、及时审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。
其中包含了行政诉讼的两个重要目的——统制行政活动的合法性和对权益的救济。
1.统制行政活动的合法性与《行诉法》修改的必要性
通过司法权来抑制行政权，形成抑制和均衡的统治体系，实现对权利和自由的保障，是法治行政理念的内在要求。
从对行政活动的合法性统制的视点来看，行政诉讼应当成为对行政的统制功能中具有拘束力的重要统制手段。
在现实的权力运作中，如何充实司法对行政的统制功能的问题，应当成为探讨《行诉法》修改问题的出发点。
2.对权益的救济与《行诉法》修改的必要性
在现行制度下，只有其合法权益受到具体行政行为侵害的公民、法人或者其他组织才能利用行政诉讼制度。
根据人民主权或者主权在民的原理，应当扩大原告适格，使团体诉讼制度化，拓展诉讼类型，充实客观诉讼，提高对于行政裁量的司法审查的实效性。
而前述诸多要求，皆需要进一步深入研究。换言之，修改有必要，如何修改尚存较大争议。这就为《行诉法》修改的可行性论证提出了课题。
三、《行诉法》的定位与受案范围的拓展
（一）《行诉法》定位的问题
《行诉法》的定位，涉及两个方面：《行诉法》自身的属性定位；《行诉法》与《民诉法》的关系。对这两个方面如何把握，直接影响到《行诉法》的体系架构之不同。
1.《行诉法》自身的属性定位
关于《行诉法》自身的属性定位，有司法审查的程序法、行政主体的监督法（行政诉讼的主要目的和功能是监督行政机关依法行政）、行政相对人权益的救济法（行政诉讼的主要目的和功能是为合法权益受到行政行为侵犯的相对人提供救济）和行政上的争议解决法（行政诉讼的主要目的和功能是解决行政相对人与行政主体的争议）等不同主张，也有将前述各种属性综合起来作为《行诉法》属性来理解的学说。《行诉法》实质上同时具有以上4种属性，所以，这种综合说或曰混合说是值得肯定的。
2.《行诉法》与《民诉法》的关系
将《行诉法》理解为与《民诉法》等量齐观的诉讼法，追求法典的自洽性，凡是行政诉讼应遵循的制度、规则、程序，全部纳入。
将《行诉法》理解为“《民诉法》的某种意义上的特别法”。《行诉法》只规定关于行政诉讼不同于民事诉讼的制度、规则、程序，而对行政诉讼与民事诉讼相同的制度、规则、程序不作重复规定，今后在司法实践中适用《民诉法》的相应规定即可。
将《行诉法》完全理解为《民诉法》的特别法。
3.被告的确定和诉讼类型的增加
与《行诉法》的定位密切相关的，是具体行政行为经过复议后，究竟应当确定谁做被告的问题。《行诉法》规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”于是，为了避免做被告，有的行政复议机关会选择行政不作为。为了应对这种严重背离法治行政理念的做法，有人提出修改现行规定的主张。在这里，确定由谁做被告的问题，实质上是如何定位《行诉法》的问题。既然综合说或曰混合说是值得肯定的，那么，就应当从这种层面来规范确定被告的规则。
能否增加公益诉讼的问题，也与《行诉法》的定位密切相关。若要增加公益诉讼的诉讼类型，则在《行诉法》定位或者目的价值上须进行相应修正，比如说，将其定位为“公共利益实现法”。其实，每一个行政案件都具有较强的公益性。但是，不宜简单地将行政诉讼等同于狭义的公益诉讼。所以，若设置狭义的公益诉讼，宜坚持补充性原则。
4.《行诉法》的目的价值排序
《行诉法》第1条明确了该法的目的：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”该条对《行诉法》的目的揭示得已经相当明确，本来应当不存在什么争议。然而，在《行诉法》修改过程中，出现了关于其目的价值排序的争议。有如下三种主张：保证司法审查－保护相对（相关）人权益－维护和监督行政权；保护相对（相关）人权益－监督行政权－保证司法审查；保证司法审查－维护和监督行政权－保护相对（相关）人权益。
对于立法目的的定位，有人认为学界已经达成共识，而在排序上争议依然很大。有人认为，权利救济应该确定为《行诉法》最根本的性质、目的和功能。如我们过分强调监督，受案范围会过于扩大，司法对行政的干预可能会过多；如我们过分强调解决争议，过分强调保障案结事了，则可能损害法治和公正。也有人认为，监督行政机关依法行政，保护公民合法权益是《行诉法》的目的，但是《行诉法》的最大目的是解决行政争议和纠纷，在这个过程中起到监督权力和保护权利的作用。因此行政诉讼是解决争议的司法制度。制定《行诉法》时，我们是将行政诉讼制度定位于监督行政机关依法行政和保护公民权利这两者结合起来的。从这几年的实践来看，《行诉法》的立法目的当中，最重要的应该是解决行政争议，在解决争议中起到保护公民的权利、监督行政机关依法行政的作用。而解决行政争议又是和我们现在强调的解决社会纠纷、维护社会稳定的目的紧密联系在一起的。
（二）受案范围和原告适格的拓展
受案范围是行政诉讼法律制度中的基础问题，其界定既受诉讼制度性质、功能的本质性影响，又受立法水平的技术性影响。根据《行诉法》的规定，公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其人身权和财产权等合法权益的，可以提起行政诉讼。对这种“具体行政行为”及“侵犯其人身权和财产权”的受案范围标准，学界和实务界一直未间断过讨论，不断推动着行政诉讼制度的发展。修改《行诉法》，扩大行政诉讼的受案范围，拓宽行政诉讼的原告适格，已成为理论界和实务界的共识，也是世界性的发展趋势，但是，对笼统地扩大行政诉讼受案范围的主张，须冷静思考，对怎样拓宽，拓宽到什么程度，如何确定其边界等，都须要进行仔细探讨。目前的许多主张中透露出概念的模糊性、目标的笼统性和标准的概括性等特点。这种现象实际上警示我们要认真地分析所谓扩大行政诉讼受案范围的主张，尤其是必须慎重地思考行政权和司法权的配置问题，解决好两者的关系，避免两者互相僭越。
