马宝成回顾中国村民自治走过的近20年的历程，我们看到，村民自治无论是在形式上还是在内容上都得到了很大的丰富和发展。从形式上看，中国村民自治已由开始时的村委会换届选举的单一制度逐渐丰富成为与村民代表会议制度、村务公开制度等相结合的制度体系。从内容上看，它也由当初的民主选举的简单内容逐步发展成为包括民主管理、民主决策、民主监督在内的全方位开放体系。实践证明，村民自治这一制度创新对中国乡村基层政治民主产生了广泛而深刻的影响。广大的基层民众通过这一制度参与乡村基层的政治生活，有力地推动了中国基层的政治发展。从长远眼光看，村民自治必将对中国的整体民主政治的发展具有积极的意义，是中国式民主道路的希望所在。但是我们必须看到村民自治自身存在的一系列问题，如村民自治法制建设的相对滞后、压力型基层政治权力结构的僵化、经济发展因素对村民自治的制约与冲击、基层国家权力的潜在竞争者对基层政治的影响等。在即将步入21世纪之际，我们在理论上对这些问题进行正确的认识和深刻的分析，无疑会对新世纪的中国村民自治进而对中国的整个民主进程产生积极的意义。
一、健全规范村民自治的法律制度
中国村民自治必须由宪法和法律制度来规范，这是保证村民自治健康发展的最重要的前提。有关村民自治的法律制度经历了一个建立、发展和完善的过程，如今大体形成了一个较为完备的体系。1982年通过的新宪法从根本上确认了村民委员会的法律地位，为中国村民自治的整个立法工作提供了原则性的政策导向。在此基础上，全国人大常委会于1987年11月24日通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。
随后大部分省、直辖市、自治区又据此制定了适用于本地区的关于规范村民自治的地方性法规。接着，从县（市）、乡镇到村都制定了相应的地方性执法规定和规章制度。1998年11月经过修改后的《村委会组织法》正式颁布实行。这些都为村民自治提供了制度保障。我们可以将这些法律制度分为四个层次。
1.国家法律、法规。1998年11月4日《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实行。尽管它摆脱了前期“试行”的面貌，并在许多具体内容上作了补充，但它仍侧重于原则性和规范性，着重规定可以做什么，但对如何做规定得仍然不够详细和具体。如在乡镇政府和村委会的关系、党的领导和村民自治的关系等问题上规定得仍然不够具体，使得在这些问题的具体运作上存在着较大的随意性；如关于村委会的职能与任务的规定显得过于简略；对于选举产生的村委会工作的监督及如何监、谁来监督等问题未作明确规定；没有明确规定农村妇女在村委会中的具体比例等等。这些缺陷使得村民自治在许多具体问题的处理上得不到法律依据的支持，在一定程度和范围上陷入一种混乱无序的状态。随着村民自治的进一步发展，上述法律制度的缺陷会变得更加明显。因此必须随着村民自治的不断发展尽快改变旧内容或增加新内容，使《村委会组织法》适应村民自治发展的新形势和新需要。
2.地方性法规。目前全国已有26个省、直辖市、自治区制定了关于村民自治的地方性法规。这标志着规范中国村民自治的法律制度体系的框架已基本确立，对于村民自治的健康发展起到了重要作用。一方面，这些地方性法规为各地的村民自治提供了较为明确、具体的法律依据，另一方面，也使得各地的村民自治能够因地制宜、各具特色。但它们的制定依据是试行阶段的国家法律。1998年11月4日正式颁布实行的村委会组织法在许多内容条款上都作了补充和修订。这样依据试行阶段的村委会组织法所制定的地方性法规、地方性执法规定乃至村民自治章程也必须随之作出相应的调整，否则，这些地方性法规就会与国家法律法规产生不一致甚至矛盾，从而影响到村民自治的健康发展。因此，修改和完善村民自治的地方性法规已是各省级人大常委会所面临的一项刻不容缓的任务，也是21世纪中国村民自治在法制建设上所要亟待解决的问题。
3.地方执法规定。主要包括地（市）级、县（市）级和乡镇级三个级次的执法规定，它们为村民自治提供了直接、具体和具有可操作性的执法依据，中国村民自治今天所取得的成就是与之密不可分的。但这些地方执法规定也存在许多具体问题，如自身应当怎样根据变化了的国家法律法规作出相应的修正和调整；如地方执法规定制定的主体不一致，地方各级人大、政府甚至民政局都可以制定有关村民自治的执法规定，显得对待这一问题的态度不够严谨；如各个级次的执法规定在内容上存在着重复现象，使得这些地方执法规定层次不分、粗细不均；如有些地方执法规定含有党政合一的内容，有些内容对党的作用作了具体规定，与有关村民自治的国家法律法规相矛盾等等。因此必须尽快改变地方执法规定的滞后局面，要按照党政分工、上下分工、从上到下、逐步细化的原则，使得地方执法规定结构合理、体系完备、符合当地实际。
4.村规民约和村民自治章程。主要以《村民自治章程》为主体，辅之以各种专门性的具体规定，这是最直接和最具体地规范村民自治的规章制度体系，具有极强的可操作性，对于。
村民自治的意义是不言而喻的。但由于各地的具体情况不同，这些制度章程存在的问题还比较多。由于缺乏统一的规范性要求，这些制度章程显得五花八门、参差不齐，村规民约和村民自治章程的名称、制定主体、基本内容、结构形式等各具特色、极不统一。如很多地方在具体规定和综合规定上的分工不合理，或具体规定多、综合规章少，或综合规章多、具体规定少；如许多地方的村民自治章程中有具体规定村党支部的内容，违背了村民自治的基本精神。21世纪村民自治在这方面的主要任务就是在全国的层次上统一村规民约和村民自治章程的名称、结构、形式等，使之更具备法律上的规范性和严谨性，合理分清综合性规定和一些专项规定的不同，使之责权相宜、各行其是。
法制建设是中国村民自治的一个重要问题，它直接关系到村民自治在中国的未来发展。我们必须重视它的改进和健全，为新世纪中国村民自治的健康发展提供有力的制度保障。
压力型村级权力结构的转变问题目前，中国村民自治已取得了较大的成就和丰富的经验，村民委员会换届选举逐步程序化、规范化，村民代表会议制度逐步确立，村务公开制度得到较大程度的普及，这些制度和举措使得村级权力结构已见雏形。其基本框架结构大致如下：村民委员会由全体村民通过民主选举产生，是村级权力的代表者和执行者，它具有双重性质，一方面它是通过村民选举产生的，是基层民众的代表，另一方面，它还要代表国家权力对基层社会进行政治管理，因而又是国家权力在基层的代表者。村民委员会必须是受到约束和监督的，这一任务由村民代表会议和村务公开制度二种机制来完成。村民代表会议在村级权力结构中处于决策机构的地位，拥有对村内重大事务进行决策的权力。这样村级权力结构大体上是由相互制约的决策权、执行权、监督权构成的。从理论上讲，创制这种权力结构的目的在于使其自身形成一种内在的约束机制，以保证村级权力的正确和有效运作。
但是乡村基础性权力结构的实际运作状况与上述理论分析有很大不同。这里面的一个关键问题就是农村党支部的权力问题。在许多已经实行村民自治的农村，我们看到的是一种“九九归一”的村级权力结构（有的学者称之为压力型的权力结构）。处于这种权力结构的核心地位的是党支部。党支部在这种权力结构中拥有最高的权力和最强的活力。村里的一村之长不是村委会主任，而是党支部书记。村委会、村民代表会议的运作都是在党支部的领导下进行的。而且在具体的人事安排上，村委会及其下设的具体办事机构的主要负责人一般都由党支部成员兼任。这在一定程度上表明了村民自治的形式主义倾向。在这种权力结构中，至少从权力的渊源上看，村民是没有权利对党支部进行制约和监督的，因为党支部不是由村民而是由党员选举产生的。这样村民对村委会的监督和制约就变得空洞和不切实际了，形成村级权力结构的内在矛盾，进而导致村民自治流于形式，影响了基层政治的民主化水平。
因此，为适应村民自治的发展需要，必须尽快改变上述村级权力结构的现状。基本思路在于转变农村党支部对基层社会的领导方式。使之由过去直接决定和处理村内的重大事务，转变为通过村民代表会议、按照法定程序将党的方针政策转化为民众的意志来对村内事务进行决策，通过村委会对已经决策的村务进行处理。这种决策和治理方式的转变将从根本上转变党的领导方式。既实现了党对基层的政治领导，又体现和顾及到了民众的意愿。这样，不仅维护了党在农村基层中的权威，提高了党支部贯彻、执行党的方针政策的效率，密切了党与基层民众的关系，而且也理顺了党支部与村委会、村民代表会议的关系，使得党对基层社会领导的法制化、制度化和程度有所提高。这种基础性权力结构的转变必将有力地促进新世纪中国村民自治向纵深发展，进而促进农村社会的繁荣和稳定。
三、如何处理农村经济发展对村民自治的挑战问题
中国农村经济的发展在成分上主要表现为个体经济和集体经济的发展。村民自治正是这种经济发展和变迁的要求和产物。但是农村经济的不断发展也向村民自治提出了新的挑战和课题。
首先，农村个体经济的主要特点在于突出和注重个人的自主性和独立性，它是以个人能力为本位的。这一特点使得农村个体经济呈现出一种离散化的趋势，经济上独立的村民在政治上表现出一种较强的自主性。这种状况一方面为村民自治提供了基础，因为正是村民的这种自主性才使得他们在政治上有着一种参与要求，村民自治正是这种要求的产物。另一方面也使得村民自治面临一种挑战，因为在个体经济相对发达的地方，集体经济相对比较薄弱，形成一种民富村穷的局面，村委会提供公共物品和公共服务的能力相对不足，不能满足村民在这方面的需求。在这种情况下，村委会在村民中的权威往往会面临着某种程度的危机，难以成为一个具有号召力的组织，更难以承担起聚合和统一基层社会的功能。
其次，与上述状况有关，在基层权力组织的权威面临挑战的情况下，一些企业组织在基层社会中的地位和作用日显突出。村委会的作用和功能逐渐被这些企业组织所代替。在这种情况下，村民在遇到问题时不是去寻求村委会的帮助，而是到企业组织中求得支持和庇护。这些企业组织对于村民的作用和影响具有较为完备的渠道，其进一步的发展将会对基层国家权力的权威地位形成较大的威胁。
再次，农村经济的发展使得广大村民的社会流动性日益加强。农村的社会流动将是在新世纪长期存在的现象。它对中国村民自治提出了一系列具体的问题。如村民社会流动加大了村民参与本村事务的难度，有的农民长年流动在外，甚至连正常的民主选举都难以参加；如村民社会流动使得村民在主观上对村内公共事务漠不关心，缺乏一种政治参与的动力和愿望；如村级权力组织无法也无权过问村民的社会流动，容易造成一种失控现象。
上述种种问题表明，农村经济的不断发展为村民自治提出了新的课题。村民自治如何适应农村经济发展的需要，将是新世纪中国村民自治必须回答的一个问题。面对农村经济发展的新形势，村民自治首先应当强化为基层社会提供公共物品和公共服务的功能，建立完整的公共服务供给系统，通过提供各种社会服务满足基层民众和个体经济发展的需求。由于公共物品在消费上的非排他性，个体经济在这一问题上是无能为力的，这正是村委会所具备的天然优势。做好这一点，不仅可以把个体经济组织起来，而且可以把分散的农民重新聚合起来。其次，村委会要带领农民大力发展集体经济，这样不仅可以使自身具有较强的经济实力和为民众排忧解难的能力，造成一种有钱好办事的有利局面，而且还可以为广大村民带来直接的经济利益，增强自身在民众中的影响力，这将为村民自治的良性发展打下坚实的物质基础。再次，要在以上基础上将村民自治纳入制度化的轨道，使得村委会对公共物品和公共服务的供给具备稳定性和持续性，这将对村民形成一种不断的吸引力，有助于长久维护基层政治权力的合法性。
四、如何处理基层国家权力的潜在竞争者的问题
所谓基层国家权力的潜在竞争者，是指散落于基层社会中的民间传统权威，主要包括家族宗教组织、黑社会团体等。这些传统权威在基层国家权力的控制能力相对薄弱的地方，间接甚至直接行使本应属于基层国家权力的部分或大部分功能，对基层国家权力形成了很大的威胁。这些传统权威一般通过以下方式来影响基层政治：
1.通过合法的方式直接参与基层民主选举，进入基层政治权力机构；
2.通过各种非法或合法的方式影响选举，从而对基层政治权力的代表者施加影响；
3.通过各种方式影响广大民众，利用民众的力量对抗基层国家权力，使形势向着有利于自身利益的方向发展；
4.以宗教迷信手段把广大民众吸引在自己身边；
