5.以强力或暴力为后盾，强制民众服从自己的意志。通过上述方式，这些民间权威在一定程度上承担起保护村民财产与安全、解决村内矛盾和纠纷、提供村内公共物品和公共服务的功能，在基层社会中树立起自己的权威，影响基层民众的信仰观念，成为基层国家权力的潜在竞争者，从而对基层国家权力在基层社会的控制能力形成一种有力的挑战。据有关材料透漏，宗族势力控制了农村地区的1600万个私营企业和2200万个乡村企业中的大多数。在某些宗族势力发展较快的地区，宗规族约甚至取代了党纪国法，成为处理民众内部纠纷和冲突的基本法则，国家法律法规的规范功能被削弱甚至取消。由宗族、家族势力煽动的抗粮、抗税、抗计划生育、围攻政府、阻碍国家公务人员执行公务的现象时有发生。同时宗教势力以惊人的速度发展蔓延，基督教、天主教、佛教、道教、伊斯兰教在广大农村地区都有大量的信徒。
据不完全统计，仅河南省就有基督教徒100万左右。这些宗教势力在广大基层民众中拥有很高的威信，这些宗教势力在一定程度上还可以协助基层国家权力完成提留任务、提供公共服务、发展社会福利等。黑社会团体在经济发达的地区的发展速度较快，他们或者通过种种渗透手段控制或影响基层国家权力，或者利用暴力敲诈勒索农民和企业，危害一方，嚣张至极。基层国家权力对此鞭长莫及。在一些情况严重的地方，这些传统权威公开藐视、抗拒基层国家权力，造成了一些地方基层的无政府状态。湖南省沉江市四季红镇，由于地方恶势力猖獗，于1990～1995年期间长期处于无政府状态。这些传统权威的存在和发展对基层国家权力造成了很大的冲击。基层国家权力如何处理与这些潜在竞争者的关系问题，将对中国的村民自治有着举足轻重的影响，这也是21世纪中国村民自治所面临的一个重要课题。
以上从四个方面概括分析了21世纪中国村民自治所应重点作好的几个问题。法制建设将从根本上为村民自治的健康发展提供制度保障，应当对此予以高度重视；基础性权力结构也将随着改革的不断发展而完成由压力型向真正民主形态的转变，在这一转变的过程中，关键的一个问题——党支部与村委会关系问题——必须得到理顺和解决；同时必须处理好经济发展变迁对村民自治提出的挑战，在经济发展使得基层民众日益获得更多的自主性和独立性的情况下，完成基层国家权力对基层社会合理有效控制；最后基层国家权力必须极为重视自身的潜在竞争者，它牵涉到一个如何争取民众的重要问题。除此之外，其他一些问题如村民自治区在区域和具体内容上的不平衡问题、村务公开制度的发展和完善问题、加强村民自治的理论研究问题等等也很重要。这些问题的及时合理的解决，将对21世纪的中国村民自治产生重要影响。
（本文作者：国家行政学院讲师）
中国政府改革对高中级公务员的挑战、压力及其对策
胡冶岩
一、政府改革面临的形势
（一）国家和民族的文明进步面临着挑战
这次政府机构改革面临的形势是人类社会即将进入21世纪，信息化社会已经到来，知识经济时代初见端睨，经济全球化趋势不断加强，由数千年的农业文明、数百年的工业文明到现今的知识文明，人类社会进步的节律已由算术级数转变为几何级数；世界科技日新月异，我国面临着发挥后起效应、加快发展的历史性机遇，也受到发达国家在科技、经济上占优势的强大压力和激烈竞争的严峻挑战。新一届政府面临的形势和任务是国内在经历了20年的高速增长，粗放经济的能量已经基本释放完毕，随着社会主义市场经济的建立，社会生活出现的多元化、丰富化，旧的政府运行机制与管理模式同新的市场经济、新的社会生活之间出现的深层次矛盾冲突日益尖锐化。正如朱镕基总理在1999年国务院第一次全体会议讲话中指出的，“本届政府任期的五年，是跨世纪的五年，是社会主义现代化事业承前启后，继往开来的五年，改革开放和经济建设的许多领域进入攻坚阶段和决战时期，社会经济生活中有相当多的棘手问题需要解决。我们的工作任务重，难度高，风险大，同时又前景光明，充满希望。”（《中国行政管理》1999年第4期）所有这些，对新一届政府工作都提出了更高要求，同时也面临着严峻的挑战。这就要求我国政府必须加快自身的改革，全面提高政府及其官员的素质，全面增强政府的能力及其有效性。
（二）政府面临着改革以来社会深层矛盾的尖锐化
跨世纪中国政府机构改革的紧迫性，源于经济市场化历史进程提出的必然内在要求，因而由传统经济体制向市场经济体制转变过程中，使一系列深层社会矛盾凸现出来。主要表现在：（1）市场机制与某些政府行为的矛盾。中国经济市场化改革的深入，使市场运作机制不可遏制地渗透于我国的经济主体乃至社会各个层面，而适应现代市场经济规律的政府职能和机制建设却相对滞后。有的政府部门仍然囿于传统管理体制和管理方法，这就不能不与市场经济的发展产生尖锐矛盾，在相当程度上影响到经济改革深化、特别是国有企业的生机与活力，乃至引发社会安定、社会保障、社会秩序等方面的社会问题。（2）政治权力公共性与少数权力腐败的矛盾。由于权力监督机制和制约机制薄弱，在发展市场经济过程中，某些政治权力利用市场的弱点和体制转型中的缝隙，对经济生活进行非正常渗透，导致相当程度的权力商品化行为，造成某些经济领域的严重不等价交换，即对正在建立之中的社会主义市场经济体制产生着不可估量的破坏，又对社会主义国家权力的本身产生着极其严重的腐蚀。（3）利益分化与共同富裕的矛盾。社会利益问题实质是政治问题。在当前转型性社会发展时期，某些层面利益分化的矛盾，不仅直接影响到一部分社会成员对建立社会主义市场经济体制的认同和参与，而且深刻地影响到上层建筑尤其是政治权利体制及其运行机制，乃至对社会秩序和社会稳定产生巨大的震动波和冲击力。（4）劳动力资源配置市场化与工人阶级主体地位的矛盾。市场经济打破了传统计划经济体制下的劳动就业制度，要求按照经济市场化规律配置劳动力资源，实行“双向选择”、优化组合，从而导致了上百万产业工人下岗、转岗的社会现象。这就提出了一个尖锐问题：在市场经济条件下工人阶级的主体地位如何得到新的确认？在经济市场化进程中如何进一步发挥工人阶级的主人翁作用？（5）政治文化价值多元化与社会共同理想的矛盾。社会成员政治文化价值选择的趋向，是社会能否健康协调发展的深层动因。转型性社会发展时期，价值取向各异，文化碰撞加剧，这是不可逆转的大趋势。价值取向上的差异和矛盾，尤其深刻地影响着人们对社会变革和社会发展的认同和参与，对社会共同理想的建构与导向产生严峻的挑战。
（三）政府机构改革的直接目标
这次政府机构改革要实现的两个直接目标，一是通过系统的政府机构改革进一步转变政府职能；二是改变政府与企业、市场、社会公众关系模式。与此同时，提高政府的三个能力：
制定正确政策和执行政策的能力，有效实施综合管理社会的能力，向公众提供高效服务的能力。从而全面提高政府管理社会的能力，将政府塑造成为具有前瞻力的、开明的、理性的、自律的政府。在实现上述目标和能力基础上，实行可持续发展战略，推动中国社会的均衡发展。为此，这次政府机构改革十分强调要努力建设一只高素质的专业化公务员队伍，这也是为持续不断的改革顺利进行提供的组织保障。
这次机构改革对政府及其功能重新进行了制度安排，使政府机构改革蕴涵着较为深刻的制度创新。改革包括对政府与其他社会主体的关系，政府部门之间的关系，不同层级政府之间的关系做出必要的调整，对政府的行政权限、管理职能、行为方式、工作制度以及与之相适应的机构设置、人员编制、工作流程、财政预算、行政责任等进行再审视、再设计、再组合、再定位，进而通过新的制度安排，再次构建政府的公共行政管理体制。制度创新的目的，使其适应社会主义初级阶段的发展需要，适应、完善和发展社会主义市场经济的需要，进而有效地推动我国社会经济的发展，同时使政府成为维护社会公正的权威之一。
二、新一届政府高中级公务员的社会角色期望
由于这次政府机构的大面积调整，国家公务员领导层进行更替，这是社会改革变化的必然反映。通过机构改革直接把受过良好教育、年富力强、献身改革的新一代公务员中的佼佼者，推到了高中级公务员领导层，为进一步实施改革提供了重要的组织基础。因此，对新任领导的社会期望，即通过建立高素质专业化的国家行政管理干部队伍，使他们具备驾驭市场经济的能力，能够按照市场规则和经济规律办事，在建立廉洁、高效的政府形象中，对他们的角色期待就更多地集中在能迅速有效地解决当前的紧迫问题和开创社会发展的新局面的能力上。那么，这些新任领导者就职后行为在多大程度上接近这一社会期望，他们的角色行为将面对什么样的挑战和压力？
（一）新任领导的社会角色认知
角色是一种符合一个人的社会地位及其义务要求的行为模式。这个概念包括：角色规范——社会对角色行为的规定；角色期待——社会对角色行为表现的要求；角色知觉——个人对社会角色的认识，对角色规范的认同；角色实践——角色行为。任何一个人进入一个新的角色，无论是心理还是行为，都必须尽快完成角色转换，用新的角色规范要求自己，否则就会违背人们的角色期望，遭到挫折和失败。这种角色认知是由多方面因素造成的，是社会环境、历史文化底蕴、政治经济等因素作用的结果。
作为新任领导者，他到任后的工作，除了运用职权，还必须适应组织群体及社会对他的期待，发挥自身的能力，创造出巨大的影响力，这是社会对领导者角色的内在要求。每一个新任领导者都要经历一个角色和地位的转折过程，即经历一个从局外人到局内人的认知过程。这个过程实际也是该领导与他的组织持续地相互影响过程，即组织对个人的“社会化”认知过程和个人对组织的“改造”与“创新”过程。这种社会角色认知过程，说明新任领导的职位权具有相对性。尽管职位权是经过组织特定程序赋予的职务权力，但是职位权本身并不能保证新任领导实施有效的领导。从某种意义上说，一个刚刚到任的新领导有时只是名义上的领导，他在行使职位拥有的权力时，受到许多有行无形的制约，可能在他们进入角色之前，还很难马上有效地推动组织的变化。
（二）组织认同感的压力
从组织方面来说，新领导的到任，意味着对组织现状的某种挑战。因此，组织和其成员自觉不自觉地动员起来，要求新来者认同组织的现有结构、工作方式、组织文化和非正式规则。也就是对新来者进行组织社会化，从而最大限度地减少因人事变动给组织的既定活动方式带来的冲击，保持组织的稳定和组织活动的连续性。因此，新领导在就职初期会在一定程度上接受组织的同化，甚至有可能根据自己对组织期望的理解去改变自己。
（三）知识更新的压力
新领导就职伊始即面对着一系列需要马上作出反应的压力。“学习”是众多压力中重要的内容。新的职位要求刚刚到位的新领导在就职初期须用大量时间和精力去了解情况，适应职位的要求，包括正式的领导职责和组织内部非正式的“规则”。除了来自组织方面的压力，新领导自身在就职初期也有着很强的学习动机。一般地讲，就职后一年内是新领导最勤奋于学习阶段，以便尽快进入角色，熟悉工作和环境。他必须尽快清楚地认识到上级、组织成员和社会对他的期望是什么，并对这些期望作出敏捷的反应。这段时期，也是他对从外部环境传来的信号比在此后任职的任何时候都更为敏感的时期。
（四）变革与创新的压力
新任领导者必须在就职初期争取创新的行为，这是求得组织认同最重要的方面。通常认为，领导层的人事变动能推动组织的变化，新领导会通过改变组织的工作，或通过调整组织的某方向与其前任有所不同。这表明新领导相信个人控制组织的能力。这里要提醒注意的是，那些从组织外提拔任命的领导者，面对来自外部的压力应该给予充分的重视。在社会急剧变化并形成新的社会潮流时期，全社会范围发生领导层重组的情况下，这些外部压力的强度会很高，甚至有可能占居主导地位。迅速变化的环境势必造成不确定性因素的增加，以及多样性的发展，从而可能进一步提高社会对组织对新任领导的社会期望值，促使他们采取更多的创新措施。
三、变革创新，满足社会期望
政府机构改革中，在相当广阔的范围内领导层进行更新，新任领导应该成为改革路线的积极拥护者，同时必须具备推动变革和创新进步的能力。在就职初期就要考虑采取相应的变革创新行为模式，来满足社会期望。国内外关于这方面研究的理论中，我认为比较成熟的是“政策创新周期理论”和“领导权变理论”两个模型，可供领导者在工作中参考借鉴。
（一）政策创新周期理论模型
这个模型用来解释领导层人事变革与政策创新之间关系。
它指出在以往领导层长期稳定的情况下，改革的变化一般是渐进的，面向全国范围内，从上而下的领导层重新更替的时期，最有可能出现政策创新局面。因而，领导层的变动在改变主要领导成员构成的同时，也改变了他们所处的政策环境，因而减少了阻碍变革的冲突和偏见。新领导就职后的“蜜月”期，为他们和他们所领导的组织打开重新设定目标的机会，从而增强了新领导创新的动机和能力。
