社会系统机器说，一方面将极端复杂的社会系统的属性与运动规律作出了过于简化的假定，另一方面对自身认识与决策的能力作出了过高的估计，许多问题由此而产生。其中最为突出的是对马克思主义的奠基者关于人类社会发展规律、特别是对共产主义社会状态及其实现途径的设想视为唯一性（排他性）的绝对真理，教条主义地遵从与捍卫。比如，认为无产阶级（通过其政党）夺取并掌握政权后，经济上通过集体化和国有化的道路并进行计划管理，就能够很快地实现共产主义。
1992年之前，改革中“姓社”、“姓资”的争论集中在对计划经济（计划管理体制）与市场经济（市场调节）的认识上，受整体系统观束缚、为社会系统机器说所支配的同志，将本来是社会资源的一种配置方式的计划管理体制视为体现社会主义本质特征的东西而坚持、捍卫，延缓了社会主义市场经济体制建立进程，甚至在一段时间内出现了经济体制改革方向的动摇。
目前“姓社”“姓资”争论反映出来的所有制误区，类同。
无产阶级政党及其政府作为一元化共同利益的代表者，党政官员大公无私的理想化人格和无限理性的决策能力，再加上机器的比喻——机器的运转完全由操纵者控制，社会机器中的一切事务自然要由政府策划并实施直接管理，这样，高度集中统一的计划体制便自然而产生。
综合运用上述几个假设，还可对许多政府管理中的见怪不怪的现象做出合理解释。比如，弄虚作假的形式主义曾使我们吃过许多苦头，50年代后期大跃进中虚报成绩、每天都在大放“卫星”，结果导致在中华民族几千年历史上都属罕见的全国性灾难，凡过来的人终生都会记忆犹新。然而，就是这类为全党和全国人民不齿的工作作风，在改革20年之后的今日，仍然在一些地方或部门盛行。利用上述几个假设，我们可以对其成因作一剖析。弄虚作假的形式主义的源头常常是某一级党政领导人创造显赫政绩的主观需求，理想化人格和一元化利益格局的假定抑制了人们对其真正动机的探求和防范；无限理性假定、对领导者的崇拜和神化（不管是否出自内心），使得决策伊始便会使下属“深受鼓舞”和“完全拥护”，并“坚信”必将取得伟大的成功；为了证明领导者的英明正确，当然也可以表现执行者的忠心和才干，对于执行情况报喜不报忧、弄虚作假便成为必然。这一分析表明，弄虚作假的形式主义的出现，不能简单地归结为个别领导人的好大喜功与个人品质，首先应该看到它是一种体制症状。因此，要想从根本上克服它，必须进行体制改革，铲除其赖以产生和存在的体制基础。当然，要想切实地实现体制转变，大前提是深入探究不同体制赖以产生的哲学基础并自觉地实现指导哲学的转变；在此基础上，还要进一步清楚地揭示旧体制赖以形成和运作的一些或明或暗的理论假设，抛弃已为实践证明是片面的或错误的假设，将管理思维与行为建立在新的更为全面、更为正确的理论假设基础之上。
实践表明，与计划体制形成的四个基本假定基础相反，实际的社会系统具有多元化利益格局、复杂人格、有限理性等基本特征，社会系统是开放的多主体复杂巨系统。从这些基本假定出发，可以对高度集中统一的计划管理模式及现时政府管理、包括改革中的一些成功的经验和失败的教训做出深入的分析，并为适应社会主义市场经济体制的政府各个层次、各个侧面的管理创新提供新的思路。
三、体制改革与政府管理模式的改变
政府管理要想适应市场体制的建立，除了必须实现管理哲学所依据的管理理论假设基础的转变之外，还必须实现管理模式的根本变革。所谓管理模式，是对管理者进行角色定位，并为管理活动提供基本原则、指向和思路的思维框架，具体管理行为由它派生。实际上，如果实现了政府管理哲学的变革，摆脱了政府管理理论假设基础的误区，对计划体制下政府管理的许多弊端便会一览无余，进行政府管理行为的全方位变革便会成为必然的要求。明确与两种体制相对应的政府管理模式，可以为体制改革中政府管理行为的全方位变革提供指导，增加自觉性、减少盲目性。
为了清晰简明地描述与两种体制相对应的政府管理模式，需要运用三元运行理论的知识。三元运行理论是笔者提出的阐述社会系统运行规律的理论。三元运行理论的提出基于两个基本的判断：社会系统中主体的行为有两种基本形式，即规范行为和决策行为；社会系统通过规范、集中控制和子系统自动调节三种途径进行整合。这里的规范是一个含义非常广泛的概念，一定的社会系统（组织，群体）中，为人们普遍接受并受其约束的行为准则或规定，均为规范。它是对于重复性事务（含非重复性事务中的重复性成份）自然形成的惯例或人为作出的统一规定。法律，政策，规章制度，风俗习惯，契约与约定，伦理道德等，都属于规范范畴。遵循规范而发生的行为就是规范行为。三元运行理论认为，任何社会系统中均含有集中控制行为、规范行为与子系统自主行为三种元行为方式，上一层次系统的子系统自主行为可以分解为下一层次系统的三元行为，不同层次系统行为的相互嵌套，同一层次系统三元行为的相互作用和巧妙组合，使社会系统成为一个有机整体，在复杂多变的环境中表现出高度的适应性、创造性，具有自组织与学习功能。三元运行理论研究每一种元行为的存在形态、特征、作用及其演变规律，研究三元行为之间相互作用、相互依赖、相互制约、相互渗透、相互派生的规律，并以三元行为及其组合解释社会组织现象，阐述社会系统组织化演化的规律，并提供指导社会系统运行设计的思路。
利用三元运行理论提供的知识框架，对计划体制和市场体制下的政府管理模式所做的对比分析如表10值得注明的是，市场体制下在不同领域政府应有不同的管理模式，在某些领域，如国防、外交等，两种体制下政府管理模式基本相同。表1中给出的对比是针对一般社会公共事务的政府管理。
表1中的对比说明，从计划体制向市场体制过渡过程中，政府管理发生的最为显著的变化有两点：其一是从人治到法治——通过弱化政府集中控制行为、强化规范行为，使整个社会治理结构从以政府集中控制为基础向以法治规范为基础转变；其二是从管制到民主，或从控制到服务，即从子系统自主行为是政府集中控制行为的延伸转变为政府集中控制为子系统自主行为服务。
四、农村改革与发展——政府管理新模式的实践
农村问题相对简单。20年来许多农村地区在现代化的道路上创造性地迈出了坚实的步伐，同时，又有一些地方社会不稳定因素发展到空前严重的地步，正反两方面经验为我们分析改革中政府管理模式转变提供了极好的范例。认真研究和总结这些经验，深入剖析其中蕴含的许多丰富而深刻内涵，对于各个领域的改革，包括政府职能、政府管理模式的转变，具有普遍意义。
70年代末、80年代初的农村改革，实现了中国农村的两个根本性变化：其一，由于以家庭为经营单位的农业体制的确立，作为国家主人公的农民真正成为了自身利益的主宰，其被束缚多年的积极性、主动性和创造性得到空前的发挥；其二，由于政社合一的体制被彻底打破，农村基层政权（党委和政府）的职能实现了根本性转变，即直接组织指挥生产的职能取消了，他们本来就“不该管、管不了、管不好”的事情由于家庭联产承包制而不能管了。这两个根本性变化，便是农村改革之所以取得未曾预料到的伟大成功的奥秘之所在。前一个根本性变化，即充分调动了生产者的积极性的变革，人们易于察觉、易于肯定，并因而成为其它领域体制改革的基本目标。而对后一个根本性变化，即党政职能的根本性变化的意义却估计不足，甚至不愿正视、存在异议。实际上，生产经营者自主权的获得和党与政府对其直接管理职能的退出，两者是同一问题不可分割的两个方面。然而，由于各种客观原因和主观原因，人们人为地将两者割裂开来，既想充分发挥生产经营者的积极性、主动性和创造性，而政府管理者又不愿放弃直接组织指挥的权力，这是其它一些领域改革难以取得突破性进展的重要缘由。
在实行联产承包之后，随着农业生产的迅速发展，农民开始向生产的广度和深度进军，很快出现了乡镇企业的异军突起，拥有自主权的中国农民创造了“进厂不进城、离土不离乡”的具有中国特色的独特的农村工业化之路。与此同时，农村的专业化社会化服务悄然兴起，90年代以来，进一步创造了基于千家万户独立经营的农业产业化之路。必须特别指出的是，农村的这些符合市场规律、为农业现代化创出了一条新路的重大发展，不是政府计划规划的结果，不是在政府的强制组织与指挥下实现的，而是完全基于农民的自发需要和自觉自愿，是社会的自组织。当然，地方政府、特别是基层政府也不是无所作为的，提供或组织提供信息服务、技术服务，进行必要的协调和扶持，组织修路、水利电力建设等个人、家庭力所不及的公共基础建设，创造有利于招商引资、市场发育的社会环境和政策环境，都是非常重要的、必不可少的。
上述分析表明，20年来农村成功改革的关键是实现了政府职能的彻底转变，并建立了一种适合市场体制的政府管理新模式：政府从直接组织和指挥农村经济发展的主宰地位上退下来，让农民有充分的经营和发展自主权，让农村社会在农民有充分自主权的基础上进行自组织，政府甘于当配角，安于服务，且积极主动地做好服务。这正是政府管理模式“由管制到民主、由控制到服务”的转变。20年来各地农村无数正反两方面的经验告诉我们，凡是遵循上述模式的地方，政府的努力往往收到事半功倍之效，农业和农村发展就大有起色，而囿于计划管理模式束缚的地方政府，主观上总想大有作为，如凭长官意志和政府部门的主观判断确定该地区的主导农作物、畜产品、果林品种和工副业并强制执行，结果往往是事倍功半，老百姓怨声载道，费力而不讨好。
由于涉及到管理哲学的更新，也涉及到权力和利益的重新分配，政府管理模式的转变是艰难的，不可能一帆风顺，出现局部的或一时的反复也在所难免。我们看到，在党的正确的农村政策指导下，20年来农村总的形势是好的，许多地方蒸蒸日上，但也有例外。如囿于整体系统观和“无限政府”管理模式的束缚，一些基层干部有强烈的失落感，而一些身居高职的政府官员，看到农村基层政权直接掌握经济权力的旁落，感到不踏实、不放心。于是，除了以壮大集体经济名义（“规模经营”、“两田制”为具体途径）希望重新找回失去的权力、不断对党的农村政策造成干扰外，作为直接经营管理经济权力丧失的补偿，还产生了在其他方面强化对农民管制的思路。要强化管制，自然要增加机构和编制，于是乡镇政府迅速膨胀起来，甚至数倍、十几倍地超过政社合一的人民公社时期；一些乡镇政府感到仅靠行政命令还不够，成立了专司对农民采取强制行动的准军事组织——“综合治理小分队”，从而出现了我国历史上未曾有过的庞大而严厉的基层政府。机构膨胀，人人都要开销，增加统筹提留、加重农民负担便成为必然；有了组织有了人就想发挥作用，利用小分队强行向农民征缴不合理负担也就难以避免。这样，在这些地方，加重了农民负担，破坏了生产力发展，还严重恶化了党群关系、干群关系，损害了党和政府的形象，人为地制造并激化了许多矛盾，使地区社会稳定达到了空前严重的地步。显然，这些败绩，源于整体系统观与掌握政权就是管理一切的“无限政府”治理思想的束缚。
一些农村地区不断地出现干扰中央正确的现行政策的政府行为，说明仅仅实现政府“由管制到民主、由控制到服务”的转变是不够的，也没有保障，还必须实现社会治理“由人治到法治”的转变。
要在政府社会管理的各个领域实现职能的转变，确立新的政府管理模式，仍任重而道远。而要想尽快实现这种转变，除了从行政立法、行政管理、行政监督等方面认真贯彻已经明确的政府职能转变之外，从政府管理哲学、管理理论假设基础的深层次上提高认识、实现转变，也是非常必要和重要的。
（本文作者：国家行政学院、教授）
政务公开的意义、原则与实践
孙学玉
政治从少数政治家独享的专利逐步发展到多数人或全体人民共享的资源，经历了漫长而艰难的历程。在封建社会，国家的一切决策与措施都是由一国君主独自作出的，自上而下垂直型的单位向政治统治形式控制着政治、经济、文化的各个领域，“民可使由之，不可使知之”成为历代封建统治者信奉的法条。为此，无数的反封建、反专制的进步人士、思想家都对这种神秘的政治统治进行过强烈的谴责。孟德斯鸠认为，在专制政体的国度里，“首脑人物多半是不诚实的人，而要求在下的都是善人，首脑人物是骗子，而要求在下的人同意只做受骗的呆子。”在这种体制下，人民只是被奴役的工具，要求公开政务完全是一种不合时宜的幻想和奢想。资产阶级革命之后，人民的民主政治意识逐步觉醒和增强。在启蒙思想的影响下，19世纪英国政治家密尔指出“能够充分满足理想社会所要求的惟一政府是全体人民的政府”。③托尔斯·埃默的见解更为独到深刻，他说：“人们必须牢记政府对情报保密的危险性。
我认为，政府所做的坏事，所参与的邪恶的事情，大部分是秘密干的……倘若事先让公众知道，并将讨论，它们大概就不会发生。”二战后，政务公开逐步成为西方资本主义国家普遍建立和推行的一项重要政治制度，并以法律的形式予以确立。
如1951年芬兰颁布了《文件公开法》；1966年美国公布了《情报自由法》，10年后又颁布实施了《阳光下的政府法》；1981年日本发布了《情报权利宣言》，等等，都把了解权、知情权作为公开的基本权利予以保护。
