1．综合分析：代表选择的公正性
根据计委的规定，最终本次听证会的正式代表产生办法及结果如下：
首先，由表13 -3 -15可看出：本次听证会正式代表基本上囊括了与听证内容相关的利益群体。消费者与经营者是两大基本阵营；人大、政协是代表全国或社会各界人民利益的；专家学者能够带来最为理性的分析思考；其他部门或在法律上或在具体业务上与铁路票价浮动密切相关。结合表13 -3 -16，12名消费者代表分别来自8个不同的省、市、自治区，全部都是春运、暑运及节假日铁路运力供给与需求矛盾最为尖锐的地区。在他们中间，有工人、基层外来务工者（可代表其周围的打工农民）、公务员、教师、高级知识分子等，职业广泛，基本上可以代表不同的消费层次。经营者代表亦来自调价可能性最大的7个铁路局、集团。可见，这一选择结果较好地体现了计委要求代表产生所具备的“广泛性原则”和“兼顾利益原则”。
其次，五类代表的分配数量较为均衡。其中，因铁路价格调整涉及全国消费者，所以此部分代表所占比例略高。虽然如此，我们认为消费者代表的数量仍然少了些。在我国，铁路运输素有“铁老大”之称，仍是目前绝大多数人出行的首选方式。对于近13亿人口，将消费水平区分得再细致些，涉及区域考虑得再周全些，似乎更为妥当。就像社科院周汉华博士说的“听证会既要听一年乘一两次火车的群体的声音，也要听每个星期甚至每天在火车上奔忙的人的声音；既要听那些只能付低价满足基本需求的人的声音，也要听那些愿付高价享受高质量服务的人的声音”。比如，方案中提到春运期间票价适当上浮可起到“削峰填谷”的作用，促使部分客流选择航空、公路等其他运输方式。那么是否可以在高消费阶层中选择一个代表，听听他们对铁路价格的敏感程度。毕竟，人们选择铁路的原因并不仅仅是因为它便宜。在我们做过的一次问卷调查中，62%的被访者选择的是铁路安全方便，高于选择票价较低的人数(42%)（注：此题为多项选择）。
最后，作为本次听证会的组织者，国家计委并未直接插手各方代表的选择过程，尤其是将公众最为关注的消费者代表委托给其自身利益代言人——中国消费者协会（简称“中消协”）——选拔，有力地突出了其中立立场，强化了自身“定规则、当裁判”的角色。
2．-个敏感话题——消费者代表产生方式的缺憾
表13 -3 -17显示：本次听证会代表中最重要的组成部分——消费者代表的产生方式存在重大缺陷。他们大都是自上而下挑选出来的，相当一部分人在得知自己当选时感到非常意外。比如：四川代表齐虹“不知道怎么就成了代表了”（《北京青年报》，2002. 01. 09）；湖北代表吴茂堂本对听证会兴趣不大，是同事背着他替他报名的（《北京晚报》，2002. 01. 10）；上海代表阎志忠、夏健根没报名就被“选”上了，收到了“通知”（《中国经济时报》，2002. 01.1 1）。
这些代表在听证会上要代表全体铁路消费者对申请人提出的方案发表意见，进行必要性、可行性分析。因此要完全义务地耗费大量时间、精力去研究方案，进行调查，搜集意见。如此繁重的工作，艰巨的任务，不是主动承担而是被动接受，在理论上是很难保证质量的。所幸这些代表素质都很高，不管是自己报名的还是被指派的，接到任务后都和周围同事进行了座谈、到火车站摸底、到铁路企业做调查，积极进行前期准备。地方消协也采取了安排消费者座谈会、开通热线（北京）、组织专家教授给代表补课（辽宁）等方式，予以积极协助。
当然，上述结果也并不是说这一过程就没有缺陷。2001年12月26日，国家计委向社会各界广征消费者代表的通知人尽皆知，然而，在机会均等、民主选举的口号下实行的却是内部指定；对外公布的报名截止日期是2002年1月5日，而正式代表早在2001年12月30日即已产生。据中消协的一份统计资料显示：在5天的报名期内，共收到全国各地560多人的报名申请（含旁听代表），地域广泛（涵盖全国绝大多数省级行政区），职业多样（工人、农民、国家机关工作人员、教师、律师等），年龄最大者72岁，最小者17岁，由此可见公众参与的积极性之高。而上述做法对于这些满怀热忱的报名者来说是不公正的。不可否认，这里存在着时间紧迫、组织者缺乏经验、工作失误等可以理解的原因，但无论如何，这个结果已经在客观上伤害甚至是打击了公众参与的热情和信心。
三、过程分析：代表发言情况考察
以往的地方听证会大多存在会议时间紧张、代表不能全体发言的问题。比如，北京市的听证会每次仅有3个小时，从对其中4次听证会的统计来看，30多位代表当场平均发言人数仅为16人。广东公路春运听证会也是半天时间，除去必要的程序，留给听证代表的发言时间一共只有87分钟，共有22人发言，尚有9人没有发言。由于每人的发言时间很短，所以很多问题没有谈深谈透。本次听证会在这一点上有所改进。首先是会议时间有所增加，总共6个小时，听证代表自由发言、辩论的时间共有225分钟，从根本上保障了代表的发言权。其次，事先规定了发言时间限制，33位代表全部发言，一方面保证了代表们的平等发言权，更为科学公正；另一方面也让我们听到了代表不同利益的多种声音，更有利于科学决策。
从发言内容来看，表13 -3 -18显示：大多数代表对方案的态度都是部分赞同但认为需要改进，尤其是消费者代表，几乎全部明确表示原则上赞同实行政府指导价，但方案设计不合理，票价涨幅过高。还有7名代表认为，目前铁路系统政企不分，内部竞争机制尚未建立，种种关系还没理顺，将指导价权力交给它时机并不成熟，只能造成垄断。从最后出台的执行方案来看，会上的主流意见得到了采纳。
会上，专家学者代表发挥了作用。其中，国务院发展研究中心的陈淮研究员一针见血地指出“原方案设计不合理，涨价应区分不同消费层次区别对待”，因此博得了阵阵掌声。最后的执行方案将硬座、硬卧、软席的涨价幅度明显拉开也正是与这一思路相同。
从代表的发言质量来看，正反两方观点鲜明，既有理性分析又有感性诉说，表现出了较高的水平，基本完成了“对方案的必要性、可行性进行定性分析”的使命。稍显不足的是，感觉双方的交锋辩论还不够充分。经营者代表人数虽少，但在精神风貌、表述效果上明显胜出，消费者代表的理论水平、表达能力尚需提高。消费者代表的发言质量与其产生方式密切相关。虽然在推荐过程中有关部门充分考虑了候选人的理论水平、语言表达能力等因素（表13 -3 -16显示：消费者代表90%以上拥有大专或大本学历），并且还为此在一定程度上牺牲了民主性，但面对拥有专业知识、平时又训练有素的国家机关管理人员，差距仍然是显而易见的。
四、本次听证会的效果分析
在对制度依据、代表选择、会上发言情况进行了实证考察之后，本部分将主要依据前文提出的四大指标展开对本次听证会具体效果的详细分析。
1．是否达到了提高政策质量的目的
这一价值目标主要涉及公共政策问题。那么何为高质量的公共政策呢？张国庆认为，从宏观上讲，最基本的价值标准应包括以下四点：政治公正标准；经济效益标准；社会可行标准；实践检验标准。根据本次听证会的实际情况，我们拟选择公平标准和效应标准来进行评估；
(1)公平原则得到切实的保障。
听证会结束半个月后，国家计委出台了最终方案——《部分旅客列车票价实行政府指导价执行方案》。与铁道部提出的申请方案相比，此方案做出了重大调整。最引人注目的变化主要有：①春运期间，票价上浮幅度发生变化（见表13 -3 -19）；②增加了春运期间票价下浮的内容；③缩短票价上浮时间；④取消原方案中对周末客运票价浮动的意见。
从以上比较中可以看出：执行方案越“高档”升幅越大的原则与申请方案中越“低档”升幅越大的原则正好颠倒。按照铁道部“削峰填谷”的初衷，则申请方案比较有效，在前两年的春运中也正是这么做的；但如果在启动价格杠杆的同时也考虑一下社会公平原则，则现在的方案更合理，因为广大民工支付能力最弱，属社会弱势群体，选择余地最小。我们看到，方案中低收入者主要乘坐的普通硬座车，由原来的上升30%调整到上升15%，下降了整整一半。
可见，执行方案一方面肯定了原方案中的合理因素，依据市场经济规律和我国铁路建设发展滞后的实际情况赋予了铁路运输企业一定限度的自主定价权，另一方面也对其中的不公平、不科学之处予以改进，在兼顾双方利益的前提下特别考虑低收入阶层的利益，体现出了对社会弱势群体的政策倾斜。
(2)效应标准也有充分的体现。
首先，执行方案对春运铁路运输状况的客观影响良好。在国家计委的一篇评估报告中指出：据铁路部门统计，今年春运期间铁路客运量1. 28亿人次，比去年同期增长1. 2%。节前由于票价上浮时间缩短，为旅客向春运客流较少时段分流创造了条件，铁路日均客运量由去年的316.4万人下降到294.2万人，下降了7%；春节期间由于部分列车票价下浮，客运总量较去年同期增加324万人，增长了3. 4%；节后由于学生与民工、探亲、旅游返程客流相互叠加形成高峰，日均客运量同比增长5. 90-/0。综合考量，一定程度上达到了“削峰填谷”的效果，没有发生大规模旅客滞留的现象。同时，由于票价上浮与客流增长在时间上结合较好，铁路运输收入也实现增长。在客流只增长1. 2%、票价上浮范围基本相同、上浮幅度有所下降、上浮时间大大缩短的情况下，铁路运输企业客运收入较去年增加5.3亿元，增长8. 4%。此外，收入的增长调动了运输企业增加运力、改善服务质量的积极性，旅客关于购票难、乘车难以及服务质量方面的投诉也明显减少。
其次，各方对执行方案的评价积极。
公众的反应：在“执行方案”公布的第4天、春运开始的第3天，笔者亲自到北京站、北京西客站对调价涉及的三条铁路主干线上的旅客进行问卷调查。三条线路分别是：京沪线(1461，T31)、京哈线(T47)和京广线（多条线路）。发放问卷共310份。在回收的266份有效问卷中，认为“春运期间铁路票价可以适当上浮”的占70qo，其中认为“执行方案完全合理”的为43%；在“硬座阶层”中，认为“票价可上浮”的占65%，其中认为“方案完全合理”的为40%，认为“硬座票价过高”的仅为170-/0。一般而言，公共政策是一个对各方利益群体进行综合协调的产物。某一群体对它的完全认同程度不可能非常高。所以我们有理由相信：以上统计结果表明：执行方案受到了广大消费者的欢迎，得到了“硬座阶层”的认同，社会效果较好。
组织者的评价：首先，国家计委有关负责人认为：执行方案“各方利益都考虑到了”（《中国经济导报》，2002. 01. 29），是一个利益协调的产物；其次，执行方案主要是在浮动幅度和浮动时间上作了调整。调整浮动幅度主要是考虑不同收入阶层消费者的承受能力和适当补偿运输企业成本增支的因素；缩短上浮票价的时间主要是从调节客流的角度考虑。从上面提到的政策后评估报告来看，设计的初衷得以实现，组织者对“执行方案”比较满意。
申请人的态度：就这一问题，笔者曾与铁道部相关部门进行过接触，有关人士不愿发表评论。另外可以注意到，在方案得到执行后，我们在各大媒体和铁道部官方网站上都没有看到申请方对“执行方案”的态度的相关报道，显然，申请方采取了十分低调的处理方式。
从以上分析来看，“执行方案”取得了良好的客观效果，也基本得到了各方的认同，政策质量较高。那么，是否可以将这一成果归之于本次听证会呢？
首先让我们参照一下前两年铁路春运的情况。2000年、2001年经国家计委批准，铁路春运票价的上浮范围、幅度与本次听证会的“申请方案”基本相同，因此可以推测，如果没有听证会，今年的方案会与前两年大致相同。
其次，国家计委认为，“执行方案”的成功有赖于本次听证会。在其政策后评估报告中指出：春运前召开的铁路价格听证会产生了很大的社会影响，引起各方面对铁路票价，特别是春运浮动票价问题的关注。广大消费者对铁路春运期间运输紧张状况和票价浮动措施有了更多的了解。一些能自主决定行期的旅客，主动调整出行时间，避开春运紧张时段和票价上浮时段。
最后，国家计委有关人士说，听证会上“代表们畅所欲言，这些意见在平时的工作中是很难搜集到的”。可见，最后的方案中确有听证会的功劳。综合以上分析，我们认为，高质量政策的产生与本次听证会密切相关。
那么，到底是听证会中的哪些因素为高质量政策的产出做出了贡献呢？反观分析框架所提出的程序与功能定位，我们认为，至少有以下因素发挥了作用：其一，听证会代表的选择总体结构较合理，范围广泛，带来了多方意见。比如来自四川旅游学校的齐虹代表从自身职业角度，以“假日经济”对原方案提出的周末票价浮动予以反驳；来自八个省市、不同行业的消费者代表均认为票价浮动幅度过高，等等。这说明听证会“听”到了充分的决策信息。其二，专家学者也发挥了作用。比如陈淮对方案提出的修改建议事实上证明是比较科学的。
2．是否扩大了公众参与
在国家计委对铁道部提出的方案进行最终决策之前召开了有12名普通消费者代表参加的听证会，这本身就是扩大公众参与的表现。在听证会上，这一点得到了与会消费者代表的认同，多人在发言中直接提及。
另据中国社会事务调查所( SSIC)对北京、上海、天津、广州、沈阳、武汉等地公众进行的专项问卷调查显示：46%的被访者对听证会的形式满意，其中49%的被访者表示，不管这次听证会的结果到底如何，国家给大家提供了这样公开、公正的说话机会，就此而言，作为消费者，已有被尊重的强烈感觉。
新闻媒体的正面评价也不少：老百姓对听证会的关注，不仅在于火车票价的涨多涨少，更在于听证制度给了普通百姓发言的机会，而且是法律保障的平等发言机会；这次铁路票价听证会，是把政府决策民主进一步扩大到了民众，民主决策的外延大大扩展了。
