然而，这次听证会在公众参与方面也并非白璧无瑕。扩大公众参与的实质是让更多的普通消费者参与到价格政策的制定过程中。但是正像全社会范围内的直接民主无法实现一样，听证会也无法把每一位利害相关人请到会场发言，惟一可行的办法是尽量选出有代表性的代表。只有这个问题解决好了，参会代表在会上拥有平等发言权、意见在会后得到尊重才可以视为是公众的参与权利得到保障。因此可以说，消费者代表如何产生、是否具有代表性是公众参与能否实现的关键。而在本次听证会上，绝大多数消费者代表却是“自上而下”产生的，这样容易产生问题；即使挑选结果是公正的，也缺乏说服力和可信度，容易引起公众的疑惑和不满。事实上，大众和媒体对本次听证会最大的批评就来自这个方面。一篇题为“听证程序谁来听证”的文章这样写道：“听证代表到底该由谁来当？由谁来定？也就是说，在听证会上发言的这些百姓应该怎么个‘普通’法？到最后，这次铁路听证会也没有对这些问题做出解释。因而这次听证会是非常可疑的，其象征意义同样是可疑的，甚至是极其危险的。”
综合以上分析，本次听证会在促进公众参与方面既有成绩亦有不足：从结果来看是令人满意的，但从程序、过程来看是有问题的。反观分析框架中的程序与功能定位，我们认为造成这种状况的原因主要有以下两方面：①成绩源自在听证会过程中有来自民间的消费者代表参与；这些代表拥有和其他代表一样的平等发言权；会后他们的意见被部分采纳，受到了尊重。②不足源自消费者代表的产生方式不够民主、科学，从而损害了他们的代表性。究其根源，我们认为是制度依据在民主规范方面规定的不够完善：《暂行办法》并未将公众参与列为听证的基本原则，对听证代表的产生方式也未做具体规定；国家计委的补充文件也未对消费者代表的当选方式做严格限定，仅将具体工作委托给了中消协。
3．是否起到了监督政府、促进依法行政的作用
总体来看，本次听证会在公开透明方面做得不错。会前十几天就在全国主要媒体上发布了消息，而后召开记者招待会介绍会议准备情况，公开征集消费者代表（虽然操作过程有问题），最后宣布会议时间和地点。听证会过程中，30名来自全国各地、随机抽取产生的旁听代表全程参加，十余家新闻媒体现场就座，中央电视台直播下午会议情况，人民网、新华网全程网上直播。公开操作为接受群众监督创造了条件。正如《环球时报》的评论所言：“从政府定价到公开听证，百姓参与就是进步。”（《环球时报》，2002. 01. 14）
缺陷之处在于会前没有公开铁道部提交的申请材料、消费者代表的名单及联系方式等。
4．是否有效率？--对本次听证会成本一收益的初步分析
理想的行政程序应当是公正和效率的统一体。而判断一项制度是否有效率，是否具备存在的价值，最基本的标准是它的各方面收益之和应大于成本之和。这种分析方法本来自于经济学，在将其运用到政治科学领域评价公共政策时，最大的困难就在于难以对无形的政策收益进行准确的量化。除此之外，由于政府机关对其行政经费的来源与运用相当敏感和谨慎，所以要取得具体的成本数据也困难重重。因此，我们对本次听证会只能作最基本的成本一收益分析，从大体上评价它的效率状况。
组织一次听证会的成本主要包括人力、物力、财力。从访谈中得知，本次听证会并没有新增设专门的机构，所有工作都是相关部门的工作人员在不耽误其他本职工作的前提下加班加点完成的。因此，人力上的投入可以忽略不计。如果将物力折进财力中来考虑，那么主要支出的项目有：①支付给中介机构的评审费；②在新闻媒体上作会议先期公告的公告费；③正式代表的食宿、交通费；④外聘工作人员（如会场保安人员）的劳务费；⑤会议文件、材料费；⑥会场租用费。本次听证会聘请的中介是著名的利安达信隆会计师事务所，因此其费用必定十分高昂；另据地方物价局的消息，一则短短的先期公告其价格至少也要5位数字，那么支付给中央媒体的费用就可想而知了。除了上述支出，还有一项大的花销应该计算在内，就是中央电视台3个小时的直播费。幸运的是，由于本次听证会具有特殊的地位及影响，此次直播是电视台主动要求的，因而分文未收。否则，这项支出必定是一个巨大的数字。
关于本次听证会的收益，可以近似地认为就是上文分析的三项作用：提高了公共政策的质量；一定程度上扩大了公众参与；建立了公众对政府政策制定的监督机制。
从中引申出来的“收益”还有：树立了价格决策部门的良好形象，提高了政府的威望，改善了与公众的沟通状况，更有利于政策的执行，增加了全社会对价格听证的认识和重视程度等。
5．总体评价
综合以上分析来看，本次听证会基本上实现了预期的功能目标，尤其对政策质量的提高贡献更大；成本一收益分析表明它也是具有效率的。不足之处在于一些具体制度的设计尚有缺陷，这一点对公众参与的实现构成直接损害。听证是一个程序性的制度，而它能否发挥应有功能又依赖于其本身的运行程序是否科学规范。如何将听证的诸项原则落实到具体实践中，还需要我们总结经验教训加以探讨。
另外，我们必须看到：本次听证会的诸多成果并不能完全被视为是听证会本身的产物。由于这是《暂行办法》出台后第一次全国性的价格听证会，内容又涉及大众非常关心的社会敏感问题，所以，成果的取得还有许多自身之外的原因。比如：社会公众的高度关注和广泛监督无疑在很大程度上弥补了听证程序上的缺陷，消费者代表的产生方式虽有问题但结果却不错应该说有其功劳；特殊的地位和社会影响吸引了大批媒体的关注，中央电视台主动要求直播为组织者节省了大笔行政成本，等等。作为一个样板，它对各地的听证实践必将产生榜样示范作用。但其他听证会在以此作为参照的时候，应该充分考虑到它的特殊性。
（第四章 政府立法听证制度
（（第四章 政府立法听证制度
我国正在向市场经济体制过渡，市场化进程中一个重要方面就是政府定价日渐减少的过程。随着政府定价越来越少，政府的价格决策听证自然也会越来越少，价格听证对于社会生活的影响也必然日渐弱化。而立法听证则恰恰相反。它虽然是我国听证制度体系中的新成员，但由于立法在一个法制化国家里的作用只会逐渐增大，且将来会越来越成为最主要的公共决策形式，因此立法听证的长远意义一定会比价格听证要大得多。正因为如此，我们才把立法听证列为本课题最重要的子课题。为此，我们首先对其他国家和地区的立法听证制度进行了文献调研和综合比较分析，而后对我国几个地方先期举行过的立法听证活动进行了实地访谈、个案分析、横向比较和汇总分析，最后还对几个地方人大立法听证制度的最新发展进行专门的研究。
（第一节 中国立法听证早期地方实践案例
中国的立法听证与国外的立法听证一样，也比行政听证推行得要晚一些。全国性的立法听证制度是在2000年3月正式出台的。不过，一些地方在此之前也已举行过有关的立法听证活动。目前它不仅在人大立法中得到运用，而且在有些政府行政立法中也得以推行，甚至还在一些地方的行政立法中最先出现。同时我们也要看到，立法昕证现在的推行范围还有限，不少地方还没有行动，全国人大和国务院法制局至今还没有举行过一次立法听证。这样，我国的立法听证制度也只处于其初步实施时期。这一时期是十分重要的，它推行的效果将直接影响着立法听证下一步的发展。基于此，我们从2000年开始对我国立法听证开展最早的几个地方的立法听证实践进行了实地调查。调研的对象包括我国最早的行政立法听证的实践者之一--深圳市法制局，更包括我国最早推行人大立法听证的机构--广东省人大常委会，还有举行过对外国人也开放的立法听证的机构--武汉市人大常委会。我们对他们各自的案例都进行过专门的研究，现在我们也将按背景、制度与功能、模式与成因的框架对这些实践案例进行综合的比较分析。
一、中国立法听证制度出台的背景与过程
中国立法听证制度的出台有很多方面的背景因素，从宏观方面看，有经济市场化、社会利益多元化、政治民主化等多元因素，从微观来看，这主要与我国的民主法制进程的现实需要紧密相关，尤其是与我国立法建设中的主要问题与现实需要有直接的关系。宏观方面的因素最终都会通过微观的因素具体表现出来。因此，我们可以从我国的立法建设的进程与问题人手来分析立法听证出台的必要性和必然性。
新中国建立50年来，立法建设曾在1979年以前历经曲折，自1979年以后，随着改革开放事业的推动才真正走上正常发展的轨道。特别是从1992年我国确立社会主义市场经济体制目标后，为了尽快建立有中国特色的社会主义市场经济法律体系，1993年和1998年，全国人大逐步明确地构建了“三步走”式的立法规划：到1998年，形成适应社会主义市场经济的有中国特色的社会主义法律体系的框架；到2003年，初步形成有中国特色的社会主义法律体系；到2010年，形成有中国特色的社会主义法律体系。
为了稳步实现这些目标，我国的立法工作明显加快，并已取得了举世瞩目的成绩。全国人大及其常委会已把立法工作作为首要任务。截至2000年，它共审议通过的法律271件，有关法律问题的决定和法律解释113件，总计384件。其中，九届全国人大及其常委会在两年多的时间里，就已通过了法律及有关法律问题的决定57件。
在这一时期．国务院制定的行政法规800多件，享有立法权的地方人大及其常委会制定地方性法规8 000多件，国务院各部门和地方政府制定规章3万多件。因此，我国在政治生活、经济生活、社会生活等主要方面已基本有法可依，以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系的框架已经形成，为建立有中国特色社会主义法律体系奠定了坚实的基础。
在取得这些立法成绩的同时，我们也不难发现，在立法速度明显加快的背后也有立法质量不易保证的问题。据统计，从1949 - 1978年底，我国一共才制定法律134件，平均每年不足5件。八届全国人大5年间制定法律117件，平均每年近25件。
近两年来的立法速度更为惊人：全国人大及常委会几乎每13天制定一部法律，国务院每6天就制定一部行政法规。如此之快的立法速度如果没有相应的程序规范，很难保证立法的质量。目前我们发现不少已经制定出的法律存在着这样或那样的问题。例如湖南东洞庭湖自然保护区的有关负责人曾反映他的困惑：我国自然保护区条例中规定了“自然保护区一切自然资源由自然保护区统一管理”，渔业法中又规定：“一切渔业资源归渔业行政管理部门管理”，而水资源保护法中也规定有“防洪大堤300米以内的区域归水利部门管理”的法律条文，显然，这些法律条文存在着相互交叉的矛盾现象，以致自然保护区在行使职权等方面缺乏有力的法律依据。对我国立法缺陷问题，我国法学界还有很多专门的研究。
立法缺陷的原因很多，其中一个重要原因就涉及到立法过程问题，如立法过程公开性、民主性和公正性都不足，没有充分听取社会各方的意见，特别是有关部门、有关利益主体和有关专家学者的意见，立法过程草率等。显然，这些问题的解决必须靠在立法过程中引入一些民主公开和公正的新机制。
为此，一些地方早就进行了一些尝试。如北京市在20世纪90年代中期就在有关城市养狗问题的地方立法过程中公开征求有关市民的意见。这种形式也在其他一些地方得到尝试。此外有许多立法活动较多地重视座谈会形式，重点征求有关部门和有关专家的意见。
再就是，有一些地方在我国率先尝试立法听证会形式。据我们了解，最先在我国进行行政立法听证实践和制定立法听证制度规范的是广西壮族自治区人民政府。它自1998年就开始实践，参照国外经验，1999年5月25日制定发布了《广西壮族自治区人民政府立法听证制度实施办法》。该办法的第1条就明确指出制订立法听证制度的目的在于：使政府立法工作充分反映和体现人民群众的意志和利益，推进政府立法工作科学化、民主化，提高政府立法工作质量。
较早实践立法听证会的还有深圳市法制局。该局于1999年7月16日曾率先召开了立法听证会，准确地说只是行政立法听证会。这次听证涉及的内容是审批制度改革方面的行政立法问题。其宗旨在于让行政部门的立法更加严格和规范，也更加民主和透明，以此保护改革的有关成果，防止行政立法的随意性和部门利益化，从而提高立法质量，实现立法的公正性。
深圳市最先感受到现实审批制度的问题所在，如审批事项过多、范围过广；审批缺乏法律依据，部门保护和地方保护严重；审批中的腐败现象严重；重审批、轻监管。为此，作为我国改革开放排头兵，深圳市就率先在审批制度方面进行了卓有成效的改革。1997年底，深圳市委、市政府就决定改革政府审批制度，推动政府职能转变。1998年1月25日，深圳市委、市政府印发了市法制局经济法规处负责起草的有关行政审批方面的程序性法规《深圳市审批制度改革实施方案》。该法规草案于1998年8月25日召开的市政府第11 1次常务会议通过，又于1999年2月13日以李子彬市长签发的深圳市人民政府第83号令的形式发布并实施，即目前我们所见到的《深圳市审批制度改革若干规定》。该法将市政府及各行政部门原有1091个审批和核准项目减去463项，保留628项，减幅达42. 4%。同时，为了巩固这一改革成果，该法规第4条专门规定：“特区规章草案和市政府提出的法规议案草案涉及审批事项的，由市政府法制行政主管部门组织听证。听证程序由市政府另行规定。”
