通常应在地方性法规草案审议阶段举行立法听证，即在人大常委会第一次会议审议后到草案表决前这个阶段举行听证。其理由，一是符合《立法法》的原义。《立法法》根据全国人大常委会立法和国务院制定行政法规的不同程序，对两者立法听证的时机作了不同的规定：列入全国人大常委会会议议程的法律案，可以采取听证会的形式听取意见；行政法规在起草过程中，可以采取听证会的形式听取意见。按照全国人大常委会的工作程序，包括有审议某一法律草案内容的常委会会议议程草案由委员长会议提出，经常委会会议的首次全体会议通过后，该法律草案即列入全国人大常委会会议议程并开始审议。按照立法法的原义，全国人大常委会立法过程中的听证会，在法律草案审议阶段举行。又由于全国人大每年举行一次会议，全国人大审议的法律草案都先由全国人大常委会审议，《立法法》没有规定对列入全国人大会议议程的法律草案举行听证会。而国务院制定行政法规的程序是，由有关部门起草，经国务院法制部门审查后，由国务院常务会议审议或国务院批准，没有类似全国人大常委会复杂的立法审议制度。因此，对行政法规案的听证不能是在国务院审议之后，只能在起草阶段。按照《立法法》的这个精神，地方人大的立法听证时机，一般应选择在人大常委会审议阶段。这也是我们主张在立法听证规则名称中冠以“人民代表大会常务委员会”字样的原因之一。二是在审议阶段，常委会组成人员和各方面对法规草案的各种意见已充分表达，分歧的焦点已经明朗，这时举行听证会，便于听证陈述人发表意见。具体的听证时机，可以在一审后，或在二审后，或在三审（适用法规草案四审后表决）后。
三、立法听证会的确定
1．立法听证会的召集动议
各地规定的立法听证会动议的主体可大体分为两个方面。
一是人大有关机构、人大有关机构的组成人员可以提议举行立法听证会。具体规定分为五种情况：第一种是人大常委会或者人大常委会主任会议、人大专门委员会、人大常委会工作机构可以根据立法工作的需要举行立法听证会（上海市、郑州市）。第二种是人大常委会、人大专门委员会、人大常委会工作机构可以根据立法工作的需要举行立法听证会，人大常委会组成人员5人以上联名可以提议由人大常委会举行听证会（深圳市）。第三种是人大专门委员会、人大常委会工作委员会、人大常委会组成人员5人以上联名，可以向人大常委会主任会议提出举行听证会的要求（广州市）。第四种是人大专门委员会和人大常委会工作机构有权提出举行听证会（江西省、四川省）。第五种是只有人大专门委员会有权提出举行听证会（浙江省）。
安徽省和河南省的听证规则都是由人大常委会一个工作委员会或人大一个专门委员会制定的，仅适用于本委员会，因此，规定提议举行听证会的是本委员会。
二是本级人大以外的国家机关和公民、法人或者其他组织可以提议举行听证会。深圳市规定，市政府、市法院、市检察院、各区人大常委会、社会团体、企业事业单位以及其他组织和个人都可以提出举行听证会的建议。广州市规定，公民、法人或者其他组织可以向常委会提出举行听证会的建议。
从以上可以看出，在深圳市、广州市，人大机关本身与公民、法人和其他组织等两方面都有权提议举行立法听证会。这分别属于立法听证会的自上而下的召集模式和自下而上的召集模式。立法听证会自下而上的召集模式，重视听证的民主性，最接近公众参与的民主理念。我们认为，应提倡赋予公民、法人和其他组织以举行立法听证会的提议权，同时，应进一步细化对这种提议的处理程序。
2．决定举行立法听证会的机构或人员
关于决定举行立法听证会的机构或人员，各地的规定主要分为四种情况：第一种是举行的所有听证会都由人大常委会主任会议决定（上海市、浙江省、广州市、郑州市）。第二种是人大常委会举行的听证会，由人大常委会主任会议决定；同时，人大常委会可以指定人大专门委员会、人大常委会工作委员会等举行听证会（深圳市）。第三种是由人大常委会分管领导同意（河南省），这种情况适用于人大专门委员会和人大常委会工作机构举行的听证会。第四种是人大专门委员会、人大常委会工作委员会自行决定。深圳市规定，专门委员会、工作委员会可以自行决定举行听证会；人大专门委员会、人大常委会工作委员会联合举行听证会的，由联合举行听证会的机构共同决定。
四、立法听证机构和听证参加人
1．立法听证机构
所谓立法听证机构，就是组织召开立法听证会的机构。综合各地的规定，人大常委会、人大常委会主任会议、人大专门委员会、人大常委会工作机构都可以作为立法听证机构（深圳市、郑州市规定，特定问题调查委员会也是听证机构）。在具体规定上各地有所不同，一些省市只把人大专门委员会和人大常委会工作机构确定为立法听证机构（如浙江省、江西省、四川省）。广州市立法听证办法对在立法的不同阶段举行的听证会确定了不同的立法听证机构：在人大常委会会议对法规案第一次审议前举行的立法听证会，立法听证机构为人大常委会有关委员会，其中由人大专门委员会提出的法规案需要听证的，立法听证机构为该专门委员会；在人大常委会会议第一次审议后举行的立法听证会，立法听证机构为人大法制委员会。广州市的这一规定更为明确、具体。
2．听证参加人
目前，对听证参加人的界定有不同的认识。上海市、浙江省、河南省、四川省立法听证规则中的听证参加人仅指听证陈述人。有文章提出，听证参加人包括听证人和听证陈述人。我们认为，听证会参加人除包括听证人、陈述人外，还应包括旁听人员。
(1)听证人
对听证人的界定，各地的规定分为六种情况：第一种是听证机构的所有组成人员都是听证人（例如上海市规定，常委会举行听证会，常委会组成人员为听证人），并且，其化机构的组成人员（或负责人）也可以作为听证人出席听证会（如上海市、浙江省、河南省、四川省）。第二种是听证机构的所有组成人员都是听证人，其他机构的人员不作为听证人（深圳市）。第三种是常委会举行的听证会，听证人在常委会组成人员中确定；专门委员会举行的听证会，其组成人员均为听证人；常委会工作委员会举行的听证会，其负责人为听证人（郑州市）。第四种提出举行听证要求的常委会组成人员、听证机构的负责人为听证人，其他常委会组成人员可以作为听证人出席会议（广州市）。第五种是常委会组成人员、省人大代表及有关专门委员会、常委会工作机构负责人可以作为听证人出席会议，由听证机构具体确定（江西省）。第六种是设立听证委员会，听证委员会委员（听证人）由听证机构确定（安徽省）。这一规定是其他各省市立法听证规则中所没有的。
关于听证人的人数，深圳市规定，听证人的人数应当达到听证机构组成人员的四分之一以上。江西省规定，听证人的人数不得少于3人。
听证人是一种一次性的临时职务，不是一种待遇，只有出席听证会履行职责才有意义。因此，没有必要将一个机构的所有组成人员都界定为听证人。可将听证人界定为，出席听证会听取意见的听证机构的组成人员（如人大专门委员会）或负责人（指不设委员的人大常委会工作委员会等）。
(2)听证主持人
关于听证主持人，各地的规定分为四种情况：第一种是主持人由听证机构主要负责人或其委托（指定）的人担任（如浙江省、江西省、四川省、河南省、郑州市）。
第二种是主持人由人大常委会主任会议确定（广州市）。第三种是主持人由推选产生。上海市规定，从听证人中推选1-2人主持听证会。第四种是主持人由若干人担任。深圳市规定，主持人由听证机构组成人员中的2~5人担任，其中1人为首席主持人，由听证机构的主要负责人或者其委托的听证机构组成人员担任。联合举行听证会的，首席主持人由联合举行听证会的机构协商确定。
从以上规定可以看出：听证主持人的条件必须是听证机构成员。听证主持人的产生分为两种情况：一是当然担任，即由听证机构的负责人或其委托的其他负责人担任；二是推选产生。这两种做法都符合法理，为简化程序，在实际工作中可考虑将第一种情况作为一般，将第二种情况作为特殊。
关于主持人的职责，一般规定为：负责介绍听证人、陈述人的情况，说明听证内容及有关情况，宣布听证会规则，安排和掌握听证会上的发言顺序和发言时间，维护听证会纪律，负责提交听证报告。四川省还规定，主持人要保证与立法事项有利害关系的各方都能发表自己的意见，接纳听证会参加人（陈述人）提出的证据。深圳市、郑州市还规定，主持人有告知陈述人的权利和义务的责任。深圳市对主持人回避问题也作了规定：主持人与听证事项有利害关系或者有其他可能影响听证会公正性因素的，应当回避。陈述人申请主持人回避的，可以在听证会开始前向听证机构提出；回避事由是在听证会开始后知悉的，应当立即提出。首席主持人的回避，由听证机构决定；其他主持人的回避，由首席主持人决定。
(3)听证陈述人关于听证陈述人，各地普遍界定为：①与立法事项有利害关系的人员（公民、法人或其他组织）；②与法规草案内容有关的政府部门、法院、检察院负责人（或代表）；③有关方面的专家、学者。此外，河南省、郑州市还规定，法规草案内容涉及行政管理法律关系的，听证陈述人应有管理相对人的代表。
广州市规定，听证陈述人的人数不少于10人，不超过20人。
关于听证陈述人的权利和义务，各地主要作了如下规定：①按时出席听证会。无法出席听证会的，应当提前通知听证机构。②享有平等的发言机会。③有权对他人的陈述提出质疑，进行辩论。④回答听证人的询问。⑤经听证机构同意，陈述人可以委托他人出席听证会或者提供书面陈述材料。听证机构认为必要的，也可以要求陈述人提供书面材料。⑥遵守听证会规则和纪律。
(4)听证会旁听人
多数地方规定，听证会允许旁听。旁听人员应当遵守听证会纪律。这是听证的公开原则的体现。
旁听听证会不同于旁听人民代表大会会议和人大常委会会议。旁听人民代表大会会议，人大常委会会议的人员与出席人民代表大会会议代表、人大常委会会议组成人员不同，旁听人员无权参加对议案的审议。尽管立法听证会旁听人也有别于听证陈述人，但立法听证会的旁听人经听证主持人特别同意可以发言。浙扛省、江西省、四川省、深圳市都作了这一规定。听证会听证陈述人与旁听人的区别没有人民代表大会会议、人大常委会会议出席人员与旁听人那样严格。这也是我们主张将听证会旁听人员纳入听证参加人范围的原因之一。上海市、江西省、郑州市规定，旁听人可以提交与听证内容相关的书面意见。
五、立法听证会的准备和立法听证会的程序
1．立法听证的原则
一般都规定立法听证遵循公平、公正、公开的原则。公开举行的听证会允许新闻媒体报道。如果听证涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，听证会不公开举行。
此外，有的地方还规定了一些其他原则。如上海市将“有序”也作为立法听证应遵循的原则，深圳市和郑州市将“客观”也作为立法听证应遵循的原则。立法听证的原则体现在听证会的各个阶段和各个环节。
2．立法听证会的准备
(1)发布举行立法听证会的公告
决定举行立法听证会后，需要向社会发布公告。这从一个方面体现了立法听证的公开原则，有利于保障听证人的权利。多数地方规定，由听证机构发布公告；上海市、河南省、郑州市规定，由人大常委会办公厅发布公告。公告的主要内容包括：举行听证会的时间、地点，听证法规案的基本情况和听证事项（内容），听证陈述人和听证旁听人的人数、报名条件和报名办法等。
一些地方对立法听证会公告公布的时限作了规定。深圳市规定，公告应当在听证会举行10日前公布；四川省规定，公告应当在听证会举行15日前公布；江西省、广州市规定，公告应当在听证会举行20日前公布。在听证会举行前的多长时间发布公告为宜，没有固定的标准，但较早发布公告便于陈述人、旁听人报名和听证机构确定陈述人、旁听人。
四川省、广州市规定，公告通过新闻媒体或其他方式向社会发布。
(2)确定听证陈述人
关于确定听证陈述人原则，上海市、郑州市规定，按照利害相关人或者不同观点的各方人数基本相当的原则确定；江西省规定，根据利害相关人对等的原则和报名情况确定；四川省、广州市规定，按照申请的顺序确定；浙江省规定，根据申请的情况确定。
关于确定听证陈述人的时限，上海市、安徽省、郑州市规定，在听证会举行的10日前确定；江西省、四川省、广州市规定，在听证会举行的7日前确定；深圳市规定，在听证会举行的5日前确定。
听证陈述人的确定要体现公正、公平、合理的原则，以实现听证的目的。这个原则的主要内容应该是，按照利害相关人或者不同观点的各方人数基本相等以及报名申请的先后顺序确定听证陈述人。在确定的时限上，应尽量提早，以便听证陈述人有充分的准备时间。
3．立法听证会的程序
各地关于听证会程序的规定虽然有繁有简，但都贯彻了公开、公平、公正的原则。综合各地的规定，听证会程序的主要内容包括：
(1)由工作人员核对已通知的陈述人是否到会。由主持会宣布听证会规则和会场纪律，介绍听证人、听证陈述人，宣布听证事项。
(2)对法规草案的主要内容或听证的主要内容作简要说明。
一般规定由提案人代表对法规草案的主要内容进行说明或由主持人对听证的内容进行说明。
(3)陈述人对听证内容发表意见。
发言顺序。深圳市规定的发言顺序为：①与听证事项有利害关系的陈述人；②了解听证事项的陈述人；③专家陈述人。具体到每类陈述人的发言顺序，由主持人公平、合理地确定。江西省规定，听证陈述人发表意见时，先由提出地方性法规草案者及其支持方的陈述人发言，然后由反方或者持有其他意见的陈述人依次发言。
发言时间。浙江省、江西省、河南省、四川省规定，听证陈述人应当在规定时间内完成陈述，但听证主持人根据情况可以决定适当延长其发言时间。深圳市规定，由主持人公平、合理地确定陈述人的发言时间。
