当然，国内学术界对governance的翻译有些分歧。有学者提出，动词govern才指“治理”，意味着政府掌舵而不划桨，将不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治与负责具体事务的管理之间，可译为“治理”，governance就是治理的模式，即“治道”。它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生。其实，在我们看来，对governance概念的翻译分歧并不大，两种翻译最终都指向的是政府组织或非政府组织及私人组织或个人对于社会公共事务或公共事物进行协调和管理，以实现预定利益目标的过程与方式。
如今，治理理论的流派众多，例如“元治理”( meta governance)、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治（或良治）”等。其中，善治理论的影响最大。它认为治理的理想境界是善治或良治( good govemance)，即通过有效治理实现公共利益的最大化。
其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。对于该理论的主要内容，不同部门的主张不一。
英国国际开发部1993年的观点是它有四大内容：一是合法性，一种政府体制必须在受统治的人的同意下运作，这在英国主要通过多元化、多党民主制来保证；二是责任性，有一种机制确保公共官员和政治领导人对他们的行为和公共资源的使用负责．进而要求政务透明和媒体自由；三是竞争性，制定或执行适当的公共政策并提供有效的公共服务；四是尊重法律和保护人权。
联合国开发署1995年对此有两点看法：一是不应过多强调多元化、多党制和选举取向的政治体制，而认为不同形式的政治权威可以用不同的方式把效率性和责任性结合起来；二是治理体制可因为对于经济、政治和社会关系的不同价值观设定（即对于参与、个性、秩序和权威的不同考量）而不同。
我国学者俞可平归纳各方观点后，认为善治有六大特征：合法性( legitimacy，社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态)；透明性（transparency，政治信息的公开性）；责任性（accountability．人们对自己的行为负责）；法治（rule of law，法律是人们行为的最高准则，政府与公民都要依法行事，法律面前人人平等）；回应性（responsiveness，责任性的延伸，公共管理者和机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应）；有效性（effectiveness，机构设置合理，管理成本最低，管理效率高）。
要实现善治，各家通常会强调改革和完善公共治理结构( public governance struc-ture)。当然其中主要的环节应该是公共治理的组织制度形态。善治要求它们能够有机协同，从而有利于实现公共利益的最大化。尽管善治的评价指标在不同的时空中可以有所不同，但是一般意义上的善治可以说是任何社会都在追求的价值目标。
根据善治的要求，各方提出的公共治理结构改革的主要目标一般主要包括如下五个方面：①治理主体由过去单一的政府变为由政府、企业和社会组织各方有序参与的合作集体；②治理规范由过去单纯的国家法令变为法令、道德、社会及公民的自主契约等并存；③治理程序从仅仅考虑效率变为公平、自由、民主和效率等并重；④治理手段由过去单纯强调法治变为重视法治、德治和社会公民自觉自愿的合作相互补充；⑤治理的方向由过去单一的自上而下变为上下左右互动。
关于上述理论在国外，特别是在西方过去的10多年间大行其道的原因，有学者认为主要有五个原因：国际经济一体化；工业主义和理性主义之下企业管理的影响；现代信息技术发展和广泛应用；反抗传统官僚制；各国民主化进程的推进和市民社会的发展等。
在我们看来，一方面，它本身是新自由主义思想在公共管理领域的表现，具体如新公共管理理论等，在理论上具有较大的包容性，解释力很强；另一方面，它本身也来自于现实西方乃至各国政府部分职能市场化和社会化改革的实践，对实践有极强的亲和力和适应性。此外，它也是一些国际组织（如世界银行）等，在研究发展中国家的政治发展时，为了避免政治敏感性而提出的一种中性的政治发展理论，因而大受一些发展中国家的欢迎。
对于该理论在我国的应用，我们认为，它源自西方，它对治理的基本前提的假设如多党政制等不适应中国的现实，但它对政治统治秩序一定的条件下公共事务如何管理的一些理论则是值得我们学习和借鉴的。其基本思想也是我国目前市场经济改革和应对全球化等挑战以及政府管理体制改革等所需要的。
对于本课题来说，它最大的优势就是能把政治参与理论、政务信息透明理论、正义理论、责任理论、效率理论等统合起来，能帮助我们从更大的范围、更高的视角来观察和思考听证制度的运作效应。正因为如此，我们才选择该理论作为我们最后分析听证制度的主要理论工具。结合本课题的需要，特别是因为听证制度属于公共决策体制问题，所以我们除要了解治理理论的主要内容和应用价值外，还需要具体探讨治理理论与公共政策及公共决策体制的关系问题。
（第二节 治理与公共决策及其体制改革
公共治理领域的研究虽然历史不长，但国外的研究文献已经不少。其中就有治理与公共政策方面的专门研究项目。例如，美国开放社会研究所(The Open Society In-stitute)就有治理与公共政策方面的专门项目，这些项目主要用来支持一些相关研究、教育和非党派的改革举措。项目的具体目的主要有三点：加强美国的代议民主制度；鼓励公民参与公共事务；确保公共服务适应公众需求。项目的内容涉及两大领域：一是关注政治过程，包括努力控制选举和立法过程中金钱的影响，通过增加政治沟通渠道，努力降低金钱的重要性；二是注意将公共责任从中央部门向州、地方、非营利组织和私营部门下放。
目前国外学术界对于两者关系的研究也已经有一些，但就我们有限的资料查询来看，还不算多。我国学术界对于治理的研究刚刚起步，对于治理与公共政策问题的研究同样非常少见。
我们试图关注的是在治理的框架下公共政策到底占据什么样的地位，公共决策对治理有什么样的影响，公共决策体制对于治理的作用是什么，以及治理结构改革与公共决策体制改革的关系等。对于这些问题，我们拟初步提出如下主张：
首先，公共治理的核心手段为公共政策，其中首要的环节是公共决策及其体制问题。实现公共治理的手段很多，用不同的标准可以有不同的划分方法，如前述根据治理手段的领域划分：法治和德治。我们认为从公共治理主体来看，可以分为公共组织的公共政策手段和市场主体的竞争手段、社会公民个体的自愿合作手段三大类。尽管公共治理的主体已经多元化了，但公共组织的公共政策手段依然是公共事务治理的核心手段，它能从制度上决定和影响其他两种手段的运用，其他两大类手段则必须在公共政策手段的允许或影响下发挥作用。当然，其他两种手段是公共政策手段的补充，甚至也能在很大程度上影响公共政策手段运用的范围和方式等。同时，从公共治理的过程来说，公共决策是整个过程的首要环节，其质量高低直接决定着后面的公共执行、公共监控和公共评估等流程的顺利与否。在公共决策当中，与方法和技术相比，体制对于公共决策乃至治理目标得以实现的影响又更具根本性，更应该引起人们的普遍关注。
其次，公共决策及其体制安排要为公共善治服务。作为公共治理的核心手段，公共政策自然要为公共治理特别是公共善治服务。其决策及其体制安排同样应该服务于这一基本目标。当然，这里涉及公共决策及其体制安排的目标定位与公共善治的目标是否一致的问题。一般来说，公共政策追求的最高价值目标往往是公平、效率、自由和安全等，不同之处主要在于人们对于它们的优先次序的安排可能有分歧。如当代罗尔斯和诺齐克关于社会公平正义与自由效率问题的分歧就是最突出的表现。无论如何，这些目标也都是公共治理所要追求的最高目标。公共治理实际上追求的是尽可能地把上述这些目标有机地协调起来。如果公共政策和公共治理真能达到上述几项目标，实际上也就达到了公共善治的要求。
由上可见，两者的目标应该是一致的。问题的关键在于，公共决策及其体制安排如何才能为公共善治服务。对此，我们认为，公共决策的体制安排应该根据公共善治的原则要求尽量实现决策参与主体的多元性，决策规则的民主性、科学牲，决策过程的透明性和效率性，决策方式的规范性和决策结果的公正性等。也就是说，公共治理的核心理念应该成为公共决策体制建构的指导思想。只有注意这一点，公共决策及其体制安排才能很好地服务于公共善治的目标。否则，公共善治只能是一纸空文。
再次，按照公共治理的要求，必须改革公共决策体制。公共决策体制要适应上述公共善治的原则要求，必须不断进行相应的改革。改革的方略中最核心的内容就是要切实扩大公众参与，充分考虑社会各方的利益需求，广泛听取有关利益主体的意见。为此，我们通常需要注意三个层次的参与方式。
一是扩大直接选举的应用范围和适用层级。因为直接选举中的利益表达和选出的代表能对其后的公共政策，特别是那些重大公共政策和一些日常重要的公共政策起根本的决定和影响作用，所以这是公众参与公共决策的基础性方式。这种方式目前在中国还不完善，因为我们的直接选举的层级仅局限于县乡两级人大代表和农村村委会成员。也就是说，我们的直接选举层级和范围需要提高和扩大（如可考虑乡镇长直接选举、地级市人大代表的直接选举等）。然而这种方式在政治上的风险和难度相对较大，需要稳步推进。
二是广泛求谏。这是针对特定的公共政策在全社会范围内公开而广泛地征求公众的建议。公众无需聚在一起商讨有关公共政策问题，只需通过信函、电话或网络通讯等途径表达个人或团体的意见。这也是公共决策民主化和透明化的一种重要形式，符合公共善治的原则要求。但它的一个重要缺陷就在于不能实现公众之间的相互直接沟通，它对公共决策的约束力较弱。目前已经在我国各级政府的个别公共决策领域中得以采用。如我国“十五”规划的制定、婚姻法的制定等都采用了这一新形式。
三是听证会。它也是针对特定政策问题，主要以会议的形式听取社会各方和有关专家的意见，同样符合公共善治的原则要求，而且还有比直接选举和广泛求谏以及座谈会形式更多的优点，其中最大的优点就是克服代议民主制的不足，实现各方利益主体、官员、专家与百姓之间面对面的直接交流和沟通，从而发扬民主、维护公平、达成共识并提高决策的质量与水平。当然，这一形式也有一些固有的缺陷，除了在第2章中分析的以外，它通常还有程序过于死板，成本高昂，决策效率偏低等问题。
可见，公共政策、公共决策及其体制与治理的关系非常密切，听证制度总体上还是适应公共善治需要的一种非常重要的公共决策体制变革。下面我们就来详细探讨听证制度与治理原则之间的关联性。
（第三节 治理的原则与听证的功能定位
关于治理的原则与听证的功能两者之间的关系，以及它们与公共政策、公共善治的总目标之间的关系，我们大致可以用图13 -6 -1来表示。
图中显示，我们的听证制度设计与公共善治的几大原则是基本一致的，它们之间有相互影响的关系，个别的具有一一对应关系，大多数则具有交错影响性。它们与公共政策与治理的总
目标也是基本一致的，同时也是相互影响的，但这种相互影响很难具有一一对应性或交错对应性。关于它们具体的关系，我们拟作如下两方面阐释。
一方面，两者在理论上是基本一致的。这具体表现为三点：
其一，听证的有些具体功能定位与善治的某些原则具有程度不等的一一对应关系。主要是听证的公开透明功能与善治的透明性原则有直接的对应性。听证的理性抉择功能与善治的责任性有一定的对应性，但对应的直接性和强度不及两者在透明功能或原则之间的对应性，所以我们用虚线箭头未表示。理性抉择主要涉及通过听证会形式，让公共抉择和治理不再采取过去领导人拍脑袋凭经验方式，而是要采取科学决策方式，其背后隐含的要求就包括增强公共管理人员对自身行为的责任意识。不过善治的责任性原则所要求的并非局限于决策的理性化。
其二，听证的一些功能与治理的某些原则之间具有交错影响的关系。如听证的公正平等功能、公众参与功能和合法规范功能，虽然不像扩大直接选举那样，能直接有助于实现前述治理理论中有关多元民主方面的合法性，但毕竟能在现有制度框架下和在具体的公共决策过程中扩大公共参与，实现决策的公正性，最终有利于治理实质的合法性。听证的合法规范功能与治理的法治性应该说是基本一致的。听证的提高效率功能主要是指提高公共决策的效率，这与治理的回应性原则和效率性要求也基本上是一致的。
其三，听证的功能定位与善治的原则都与公共政策与善治的总目标相一致，并有相互影响关系。两者都要服务于这些总目标，同时也是这些总目标所要求的。它们各自与这些总目标之间很难有直接的一一对应关系，但应该有更复杂的交错影响关系。
当然，上述观点并没有考虑人们分别对于听证的几项功能、善治的几项原则和政策与治理的几项总目标的实际排序问题。如果考虑这个方面，问题就将十分复杂。不过，基本的关系模式还是上面这几点。
另一方面，在现实实践中或者在具体的听证活动中，两者未必都是一致的。之所以如此，主要原因在于：
