其一，听证的功能定位主要是通过影响公共决策的制定来实现善治，而它对公共决策的几大功能定位的实现是有局限的，如成本较大，组织难度大，听证代表选拔困难，它的功能发挥需要其他诸多条件的配合等等。何况它还仅仅是公共善治的一个方面的要求。即便其全部合乎预定标准，也未必能最终实现公共善治，公共善治目标的实现还需要更多方面的因素的配合。也就是说，实际上听证制度本身并不是万能的，它有不可克服的局限性。
其二，具体的听证制度和实践未必能做到对上述几大功能的全面定位，往往对它们都有所取舍，这样，功能定位不全面的听证制度与实践就很难完全合乎善治的原则要求。
这意味着，我们具体听证的制度和实践应该尽可能地全面界定自身的功能定位。当然，具体的听证实际上完全有理由根据需要来对自身的功能进行全面或不全面的定位，即便是功能定位不完全的听证制度或活动，只要合乎实际需要，就可以从一些特定的方面有利于实现公共善治的原则，也是值得肯定的。
可见，听证的功能与善治的原则之间一般主要在理论上具有一致性，如果听证的功能定位合理，它就有利于实现善治，反过来善治的原则也要求公共决策中的听证制度应该合理定位自身的功能体系。尽管在现实中，它们并非具有高度的一致性，但只要其功能定位合乎实际需要，也是有价值的。我们不能纯粹因为理论上的原则而对现实当中的听证制度与活动搞一刀切。
我们从治理理论的高度来分析公共决策体制的改革，特别是分析听证制度的功能定位，确实能获得更宏观更综合的把握。纯理论的分析可见，听证制度的引入是基本合乎公共善治的原则要求的。其功能定位越全面，就越有利于听证制度与程序的建设，也越有利于实现善治的原则要求和公共政策与善治的总目标。而现实当中，它的具体功能定位可以有所不同，也不一定追求全面，但应该根据实际的需要来合理设定其功能定位，最终能在某些方面有利于实现公共善治，这同样是有价值的。
前面我们探讨的是现有听证制度的功能定位、程序规范和透明听证中的媒体监管以及听证的成本分析等，并从治理理论高度对于听证制度进行了更宏观的理论分析。现在，我们需要总结一下中国上述听证制度在总体上的治理成效和问题，进而对它们的未来发展与完善提出～些具前瞻性，也更有现实可行性的相关对策与建议，以作为我们本项研究的阶段性总结。
（第七章 我国垄断行业改革与价格决策
（（第七章 我国垄断行业改革与价格决策
垄断行业是我国国有经济最集中的领域，垄断行业的国有企业改革也是我国国有企业改革的重点和难点所在。这里我们所指的垄断行业主要是具有网络特性的自然垄断行业，包括电力、电信、铁路、邮政、民航等，而不包括因某种经济的、社会的或者政治的原因，政府或法律规定只有获得特许才能进入的产业，如我国的烟草、盐业等。从20世纪80年代开始，我国垄断行业改革基本与整个经济体制转轨同步启动，开始按行业推进体制改革。从30年的改革实践看，尽管垄断行业改革已经取得了很大进展，但总体上仍滞后于经济体制改革整体进程，发展任务依然十分艰巨。我国的垄断行业大多是重要基础设施和国民经济命脉，关系国计民生。垄断行业改革滞后导致的资源配置效率低下、分配秩序失衡等以及部分行业供给严重不足等问题，极大影响了我国经济的整体竞争力和社会的公平公正与和谐。加快推进垄断行业改革，成为了目前政府和社会各界关注的焦点，既是国有企业改革的一场攻坚战，更是经济体制改革的一场攻坚战。
（第一节 我国垄断行业改革的总体情况
与我国计划经济向市场经济体制转轨的进程相适应，我国垄断行业改革起始于打破政企合一、高度集中的垂直一体化垄断经营体制。从改革实践看，垄断行业改革呈现出两个共性特点：一是在行业供给能力严重短缺的环境下启动改革，改革的初始动力主要源于对行业发展的迫切需求；二是采取了先易后难、逐步递进的渐进性改革路径，呈现出明显的阶段性和增量性等特征。由于不同垄断行业的改革路径、改革力度和改革措施不尽相同，造成了各行业之间的改革进程和发展绩效存在较大差异。从行业来讲，目前电信、民航进展较快，电力的输配电体制改革进展缓慢，邮政改革刚刚开始，铁路改革还未破题；从改革的内容来看，在政企政资分开和产业重组方面的改革力度较大，而在产权改革和监管改革等方面的改革相对滞后。
目前，垄断行业改革的进展可以归结为以下几点：
一是政企和政资基本分开。除铁路行业外，垄断行业均已经实现了政企分开。除铁路行业外，国务院国有资产监督管理委员会承担了各垄断行业主要中央企业的出资人角色，基本实现了政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离。
二是垄断业务和竞争业务基本分离。垄断行业纵向一体化的格局基本被打破，竞争性业务得到剥离，初步形成了竞争格局。电力行业实行了“厂网分开”的改革，对国家电力公司分拆重组，发电环节基本实现了充分竞争的格局；基础电信领域，组建了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫星和中国铁通等6家骨干企业，国际长途、国内长途、本地、移动等各类主要业务都已有两家以上运营企业开展竞争，形成了寡头竞争的市场格局；增值电信领域已经实现了完全竞争；民航业通过联合重组，原民航总局直属的九家航空公司和四家服务保障企业联合重组为三大航空集团公司（中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司）和三大航空服务保障集团（中国航空信息集团公司、中国航空油料集团公司和中国航空器材集团公司），机场属地化改革全面完成。
三是股份制改革逐步推进。电信、民航、电力等垄断行业组建了一批特大型公司或企业集团。电信、民航、电力等行业的中央企业的下属企业基本都实行了股份制改革，一些企业已在境内外上市，实现了产权主体多元化，推动了现代企业制度的建立，在法人治理结构及市场化运行机制等方面取得了一定进展。
四是专业化监管体制初步探索。在电力体制改革过程中，成立了国家电力监管委员会，开创了我国垄断行业进行独立、专业监管的先河，形成了政府部门行政管理、监管机构依法监管、行业协会自律服务的新型电力管理体制雏形。
（第二节 电力改革
新中国成立时，我国电力工业的基础十分薄弱。1949年全国发电装机容量仅185万kw，发电量43亿kwh时，分别居世界的第21位和第25位；35kv及以上输电线路6 475km，其中220kv线路765km、154kv线路832km、llOkv线路340km。建国后，1949年10月组建燃料工业部，对全国煤炭工业、石油工业和电力工业实行统一管理。为实行对电力的集中统一管理，1950年在燃料工业部内成立电业管理总局。到1952年逐步将各地军管会管理的电力单位全部集中到燃料工业部，并先后组建了东北、华北、华东、中南、西南、西北6个大区电业管理局，归电业管理总局统一领导，构建起政企合一、垂直一体化垄断经营的电力体制。直到改革开放前，我国电力工业管理体制经历了一些主管部门的机构改革、中央和地方管理权限的调整，但基本维持了这种体制。
一、改革开放后的电力体制改革
改革开放前的电力工业管理体制，是建立在计划经济体制基础上的，在特定的历史时期也发挥了“集中力量干大事”的优势，建成了一批电力骨干工程，奠定了我国电力工业的基础。但是，这种体制的缺陷也是明显的，主要是：政企不分、垂直一体化垄断经营等。最为突出的问题是，由于基本是中央一家办电，抑制了地方及其他企业等经济主体办电的积极性，电力建设资金长期不足，电力发展较为缓慢。特别是国家实行改革开放政策后，沿海地区经济快速增长，电力需求增长很快，电力供需矛盾非常突出，广东等一些地区出现了经常性停电，电力供应已成为制约国民经济发展的重要瓶颈，迫切需要加快电力发展。
为迅速扭转电力供应紧张局面，调动地方政府、企业等各种经济主体参与电力建设的积极性，1985年以放宽电力准入、鼓励集资办电为切入点，开始实行实质性的电力体制改革。从改革的进程看，大致可以分为以下三个阶段。
1．第一阶段（1985～1997年）：放宽准人，多家办电
这一阶段的电力体制改革重点是改变过去主要依靠中央一家办电的格局，吸引地方政府和各类社会资金投资建设发电厂，主要围绕以下内容展开：
(1)开放发电市场，鼓励多家办电。1985年5月，国务院颁发《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》（国发[1985] 72号文），按照电厂大家办、电网国家管的原则放宽发电领域准入，决定“把国家统一建设电力和统一电价的办法，改为鼓励地方、部门和企业投资建设电厂，并对部分电力实行多种电价的办法”。集资办电的途径有两个，即集资扩建、新建电厂和卖用电权。集资电厂实行“谁投资、谁用电、谁得利”的政策，既可由集资单位成立联营公司独立经营，也可委托电网代为经营管理；集资单位可按投资比例分享用电权，二十年不变。电网可从国家新建电厂当年增加的发电容量中，提留10%作为集资办电的售电资源，通过卖用电权筹集部分电力建设资金。
(2)改革电价体制，实行适应多家办电的电价政策。允许将国家分配的加价燃料所发电量增加的燃料费用纳入成本，并相应提高售电价格；允许电网组织议价燃料和用户自筹燃料多发电，对这部分电量加收燃料附加费；实行峰谷、汛枯差别电价；中外合资电厂实行还本付息电价，凡使用议价燃料、议价材料、设备或引进外资的集资电厂，售电价格允许作相应浮动。1988年11月，水利电力部等部门联合发布了《关于多种电价实施办法的通知》，分别对指令性和指导性发电量的售电价格、分时和季节电价、超计划发电量自销电价、非生产用电的收费、超计划用电指标的加价收费等作出明确规定。
(3)实行电力建设基金，推进电力投融资体制改革。为调动地方政府的积极性，多渠道筹集电力建设资金，经国务院批准，1984年华东电网（三省一市）采取工业用电提价不超过两分钱的办法征收地方电力建设基金，开始进行电力投融资体制改革探索。1987年9月，在国家计委、国家经委、水利电力部联合召开的“加快电力发展座谈会”上，李鹏同志提出“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的20字方针，其后又提出执行此方针要“因地、因网制宜”。1988年国务院以国发[1988] 72号文件发布《关于印发电力工业管理体制改革方案的通知》，正式确定电力体制改革20字方针。按照“省为实体、集资办电”的思路，1987年12月国务院批准国家计委《关于征收电力建设资金的暂行规定》，从1988年1月1日。
1995年12月31日在全国范围内征收标准为0. 02元/kwh的地方电力建设资金，归各省、自治区、市所有。1996年3月，国家计委发布《在“九五”期间继续征收电力建设基金的通知》，规定从1996年4月1日一2000年12月31日继续征收电力建设基金，征收标准仍为0. 02元/kwh，其中的0.01元仍归地方，作为地方电源建设基金；另外的0. 01元归电网管理部门，主要用于电网电压等级220kv以上的输变电项目投资。据中国投资协会地方电力委员会统计，到2000年底截至征收时，全国共征收电力建设基金约750亿元（含地方出台征收的资金），成为地方政府办电稳定的资金来源，极大地调动了地方办电的积极性，加快了电力建设步伐。在此期间，很多省级地方政府利用该项基金组建了各自的电力（或能源）投资公司，作为地方政府投资主体投资电厂建设；另外还以股份制公司、中外合资、外商独资、BOT等多种方式（广西来宾发电项目是我国第一个BOT试点项目），积极吸引国内外各类社会资金投资电厂建设，在电源领域逐步形成了多家办电、多形式办电的投资主体多元化格局。
(4)推动公司制改组，建立现代企业制度。按照国发[1988] 72号文的要求，先后组建了东北、华北、华东、华中、西北5家跨省电网电力联合公司和各省的电力公司，1991年7月又组建了中国南方电力联营公司。1991年东北、华北、华东、华中、西北5家电网电力联合公司列入国务院第一批55个企业集团试点，1993年1月同时组建5家区域性电力集团。1993年当时的电力工业部提出“公司化改组、商业化运营、法制化管理”的改革战略，随后颁布了《电力行业股份制企业试点暂行办法》，明确规定电网企业和发电企业都可以进行股份制改造，条件成熟的可在境内外发行股票。1994年初有4家电力企业列入全国22家境外发行股票预选企业，另有一些电力企业进行股份制试点，一些企业先后在境外上市。1996年12月，国务院以国发[1996] 48号文批准组建国家电力公司，履行原由电力工业部承担的国有资产经营职能和企业经营管理职能，电力工业部只行使对电力工业的行政管理职能。中国电力企业联合会履行电力工业的行业管理与服务职能。国家电力公司不具有行政管理职能，接受电力工业部等有关部门的行政管理与监督。
