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第39章 政务监督 (4)

社会经济发展计划一旦通过,则由政府部门贯彻实施。为保证这一发展计划得以实现,防止在实施过程中出现偏差和问题,或及时对出现的偏差和问题进行纠正和解决,各级人大组织需要从不同的方面对政府部门的执行和贯彻工作进行监督。

三、对财政工作的监督

对国家财政进行宏观管理是政府行政部门发挥社会管理职能的重要方面,因此对政府财政工作进行监督也成为各级人大权力机关发挥监督职能的一项重要内容。各级权力机关对财政工作的监督主要是对政府财政预算和执行情况的监督,即监督本级政府对预算法律、法令的执行情况;审查、批准本级政府预算、决算及执行情况的报告;审查、批准本级政府预算执行过程中必须造成的部分调整方案;改变和撤销本级政府在执行预算过程中不适当的决定等。具体内容包括:

1.预算编制的监督

预算编制是指各级政府就本地区财政预算情况的制定。为保证预算内容具有科学性、合理性和可行性,国家权力机关将依照法律对预算编制的原则、方法、过程等内容进行监督,看其在指导思想和原则上是否符合党的方针、政策,是否符合国家的法律,在内容上有关经济指标的确定以及收支计划的安排是否合理。

2.预算审批监督

对预算进行审批是各级人大组织的一项重要工作,同时也是对政府工作进行监督的一项重要内容。要做好预算的审批工作,发挥监督职能,首先要在审查前进行充分的准备工作,提前介入并参与,深入进行调查研究,掌握大量资料。其次在审议预算报告过程中要求预算报告的制定部门提供预算草案和预算明细表,以便把握有关的重要情况和预算的重要指标。

3.预算执行监督

对预算执行过程的监督是整个财政预算监督的重点和难点。一项预算得到批准以后由政府部门去执行。在执行过程中,往往出现问题和偏差,以及工作中的失误,这就需要各级权力机关及时进行监督,发现问题及时解决、及时纠正,维护法定预算内容的权威性和严肃性。

4.预算执行结果监督

对预算执行的结果进行监督实际上就是对预算完成情况的监督,即对决算进行监督。全国人大常委会每年第二季度都要对国家财政决算情况进行审查。

四、对贯彻国家各项决议、决定以及办理各项议案等工作的监督

各级国家权力机关是国家立法和决策机关。全国人大及县以上各级地方人大有权对全国及本地区的政治、经济、教育、科学、文化、卫生等重大事项做出讨论和决定,并交由相应的行政机关去认真执行。同时,为保证各项决议、决定的贯彻落实,加强对行政机关执行情况的监督也是各级权力机关进行监督的重要内容。

另外,对办理人大各项议案以及代表建议工作的监督是各级权力机关及其办事机构的重要工作,也是对行政机关进行监督的一个方面。

五、对由选举产生和任命的国家行政人员的监督

各级行政机关的主要行政人员都是由各级人大组织选举和任命的。他们具体承担着各级行政职权,发挥行政管理作用。他们在工作中的行为和表现直接关系着党和国家各项政策的贯彻、实施。因此对各级主要行政人员进行监督是各级人大一项十分重要的监督职责。通过监督,各级人大组织可以及时发现在行政过程中某些行政人员的违法及不良行为,如失职、渎职等,及时纠正并给予相应的处罚直至罢免。在当前,廉政建设是摆在各级行政机关面前一项十分重要的工作,要清除腐败现象,保持国家机关的廉洁,就需要对行政人员进行严格的监督。

(第四节 监督方式

监督方式是指国家权力机关在进行监督时所采取的方法和形式,以及采取这些方法和形式时所遵循的程序和规范。

根据国家宪法和法律规定,以及多年来在实践中总结出的经验,各级权力机关在行使监督职权时主要采取这样一些监督方式:

一、听取和审议政府工作报告

听取和审议政府工作报告是各级权力机关普遍采取的一种监督形式。根据宪法和有关法律规定,各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县以上各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。国家权力机关听取和审议政府的工作报告主要包括两个方面:一是年度工作报告,即在每年举行的人民代表大会上,由政府就上一年度的工作情况及下一年度的工作计划进行全面汇报,然后由人大代表集体讨论、审议,提出意见;二是专题工作报告,即在人民代表大会闭会期间,政府部门根据权力机关的要求,就某一方面的工作开展情况和执行情况向人大常委会会议做出报告,由人大常委会进行审议。

在人民代表大会举行会议的时候,同级人民政府应向人大报告本年度的工作。人民代表大会全体会议听取例行工作报告以后,先由各代表团进行审议,主席团也可以将工作报告交各专门委员会审议。专门委员会应就与本委员会工作有关的事项,向主席团提出审议意见。在各代表团和专门委员会审议报告期间,报告单位应派员列席有关会议,听取代表和委员们的意见和建议并回答有关询问。政府应根据各代表团和各专门委员会的审议意见修改工作报告。对于例行工作报告由人民代表大会全体会议做出相应决议。

在人民代表大会常务委员会开会期间,人大常委会有权决定或应委员长会议、有关专门委员会和一定数量委员的提议,或应同级人民政府的请求听取专题工作报告。

专题工作报告的内容应当是当前工作中的重大问题和热点问题。人大常务委员会听取专题工作报告后,可以由分组会议和联组会议进行审议。委员长会议可以决定将专题工作报告提交有关专门委员会审议,有关专门委员会审议以后应向常委会全体会议提出审议意见。在审议专题工作报告期间,有关国家机关的负责人应当到会听取意见,回答询问。人大常委会认为必要的时候,可以对专题工作报告做出相应决议。

二、审查和批准国民经济计划和财政预决算

审查和批准国民经济计划和财政预决算是国家权力机关实施财政监督的主要方式。我国宪法及其他法律分别赋予了各级国家权力机关对政府的国民经济计划和财政预决算进行监督的权力。

根据全国人大议事规则的规定,审查和批准国民经济计划和财政预决算,应当按照以下程序进行:

国民经济计划和社会发展计划、国家预算的执行情况,必须在代表大会召开前一个月,向人大财经委员会和有关专门委员会汇报,由其进行初审;代表大会期间,国务院不仅应就有关计划和预算执行情况向大会做出报告,而且还应提供计划主要指标(草案)、国家预算收支表(草案)和国家预算执行情况表(草案),并一并印发给会议;人大财经委员会向大会主席团提出对国家计划和预算的审查报告;人大对国家计划(草案)和国家预算(草案)进行审议和表决;国家计划和国家预算在执行过程中必须做部分调整的,国务院应当将调整方案提请全国人大常委会审查和批准。

三、向政府机关提出质询和询问

质询是指权力机关的代表依照法律就政府所负责的工作的事项向政府提出质疑和询问,并要求被质询的机关在规定的时间内做出答复。

质询与询问既有联系又有区别。质询带有质问、追查、批评、谴责之意,适用于政府违宪、违法或渎职行为,具有法律强制性。质询通常以“提案”的方式提出,与对政府及其工作人员的责任追究联系在一起。而询问是在人民代表大会和人大常委会开会期间,代表或委员在审议工作报告、专题报告或汇报过程中,向有关行政机关及行政首长询问事项、了解情况的行为。询问一般以口头方式提出,当场回答,也可以在一定期限内做出答复。如果询问的问题比较集中、重大,有关部门应对此做出书面的阐释和说明。询问只要求政府有关部门或负责人,对有关问题作进一步的说明,以便人民代表和权力机关更深入地了解情况,实事求是地做出批准、通过议案或否决议案的决定,并不导致直接法律责任的产生。

质询要遵循严格的法律程序。根据全国人大组织法和地方组织法的规定,全国人民代表大会会议期间,一个代表团或三十名代表以上联名,在全国人大常委会开会期间常委会组成人员十人以上联名,可以书面提出对国务院及各部委的质询案。受质询的机关必须负责答复。地方各级人民代表大会举行期间,代表可以提出对本级人民政府和所属各工作部门的质询案;在常委会会议期间,常委会委员也可以向本级政府部门提出质询案。

通过质询,人大代表和委员可以了解、检查政府的工作情况,对其工作中出现的问题、过失提出质疑,追究责任,并予以处罚,从而达到对政府机关进行监督的目的。

质询和询问同属一种监督形式,但二者是有一定区别的。质询在法律性、强制性和内容的尖锐性上明显强于一般性的询问。尽管如此,二者在权力机关发挥监督职能中都起了重要的作用。

四、对政府工作进行视察和检查

对政府工作进行经常的和有组织的视察和检查是各级人大组织一项基本工作内容,也是国家权力机关发挥监督作用的一种重要形式。

根据有关法律规定,县以上各级人民代表大会及常委会每年要组织人民代表和常委会委员视察本级和下级政府和其他国家机关及有关部门。在视察中人民代表和常委会委员可以提出约见有关机关和政府的负责人,并可以听取汇报,了解情况。如发现问题,可以对被视察单位提出建议、批评和意见。对视察中发现的全局性问题、重大问题,还可以向人民代表大会或人大常委会提出议案。

代表视察的内容主要是:围绕全国人大会议即将审议的议题迸行调查研究;了解宪法、法律的实施情况,了解全国人大及其决议、决定贯彻执行情况;了解收集人民群众的意见和要求。在具体安排上,代表每年要有一定的时间集中进行视察,每年代表脱产视察时间为半个月,一般安排在每次代表大会之后,由全国人大常委会和各省、自治区、直辖市人大常委会根据全国人大会议议程按代表的意愿安排。代表还可以利用业余时间,结合工作就地就近进行经常的视察活动。持证视察的代表可到基层单位视察,由熟悉情况的干部或负责人介绍情况。代表在视察中不直接处理问题,如有意见和建议可以书面提出。视察中发现的问题地方可以处理的,交地方人大常委会转有关部门研究处理;需中央有关部门解决的,交全国人大常委会办公厅转中央有关部门研究处理。

检查是指权力机关对法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施情况进行检查监督,简称执法检查。

全国人大常委会和专门委员会的执法检查主要是检查监督法律实施主管机关的执法工作,督促国务院及其部门及时解决法律实施中存在的问题。

执法检查有着严格的计划、组织和步骤。

首先有严密的计划,包括检查的内容、检查的组织、检查的时间和地点、检查的方式和要求等。全国人大常委会的执法检查计划由常委会办公厅在每年代表大会会议后一个月内拟定,报委员长会议批准。全国人大各专门委员会的执法检查计划也应在每年代表大会会议后一个月内制定,经全国人大常委会秘书长协调后,报委员长会议备案。执法检查计划由全国人大常委会办公厅通知国务院及其有关部门。

在组织上,全国人大常委会的执法检查组由组长一人、组员若干人组成,由委员长会议从常委会组成人员中确定。专门委员会的执法检查组可分为若干个,由本专门委员会组织。常委会和专门委员会的执法检查组,可以吸收全国人大代表和有关专家参加,也可邀请法律实施主管机关和地方人大常委会的有关负责人参加。

执法检查组深入基层,实际采用听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等多种方式了解和掌握法律实施的真实情况,研究法律实施中存在的问题。

检查结束后,由执法检查组组长主持,写出执法检查报告,上报全国人大常委会。全国人大常委会会议审议的执法检查报告和审议意见,由委员长会议以书面形式交法律实施主管机关。有关机关应切实改进执法工作,并在六个月内将改进的措施以及取得的效果向常委会做出书面汇报.,对执法检查中发现的重大的典型违法案件,委员长会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。调查结果应向委员长会议报告,委员长会议可根据情况,要求有关机关限期处理,有关机关应及时报告处理结果。必要时,委员长会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件,常委会可依法组织特定问题的调查委员会。具体案件的处理交由法律实施主管机关严格依照法律程序办理。

国家权力机关对政府工作的检查和视察是一种监督性工作,根据法律,被检查和视察的政府机关必须根据代表和委员提出的问题和要求,如实地汇报情况,认真听取他们的批评和意见。

通过经常的和有组织的视察活动,各级人大组织可以及时了解国家各项法律和决策的执行、落实情况,及时发现问题,及时纠正、解决。通过检查和视察,各级人大代表和委员还可以深入基层,了解情况,听取群众意见和要求,督促政府有关部门进行处理,改进政府工作。

五、改变、撤销政府部门做出的不适当的决议和政令

依法对政府部门做出的不适当的决议和政令进行改变和撤销是国家法律赋予国家权力机关的一项重要职权,也是权力机关行使监督权力的一种重要形式。我国宪法和法律规定,县以上地方各级人民代表大会及其常委会有权改变或撤销本级人民政府不适当的决议和政令。

所谓不适当的决议和政令是指政府部门制定的行政法规或行政规章以及各项决策、政令中违背国家宪法、法律、政策、方针,以及不利于社会的发展和稳定的内容。国家权力机关改变和撤销不适当的决议和政令通常采取以下两种方法:一是作为监督主体的国家权力机关发现本级政府部门制定出不适当的决议、政令后,通过常委会做出决议,予以改变或撤销;二是提出意见和建议,监督本级政府自行改变或撤销。

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