第二节 历史与现实：体制精英的传播策略
干群关系是乡村治理中最基本的一环。关系是“人们管理各种矛盾的‘场所’”（19），没有良好的干群关系，就没有和谐的社会基础，就不大可能有足够高的乡村凝聚力和发展的动力。关系具有动态性，人们通过传播来管理彼此的相似性和差异性。（20）换言之，关系是通过传播得以形成、持续和改变的。正是在日常的你来我往的互动当中，乡村干部和农民对彼此的行为、形象和思想形成了认知和解释，据此作为进一步互动的基础。
人与人之间的关系是在二者的互动中形成的，有什么样的互动模式就有什么样的关系。而每一次互动都是在更大范围的语境下出现的。也就是说，一方面，我们理解某一次互动，就要看看在它之前发生的事情；另一方面，我们还要认识到，此次互动也是为未来可能出现的新的转折搭建舞台。（21）
一、精英传播的现实遭遇：社会记忆的维度
农村政策在乡村治理中的重要性是不言而喻的，政策在农村的执行首先需要传播。亚历山大·乔治认为：“政策的合法性由规范—道德结构和认知基础组成，前者确立了政策的可取性，后者确立了政策的可行性。”（22）所以，要取得民众的高度认同，或要得到更为符合民意的合法性，政权首先要在政策的制定和目标上反映出政权或国家的价值观，其次要使得政府和民众在具体的政策上达成共识，这主要取决于政策输出是否能够提供更好的福利、更为安全的秩序以及更加健全的权利体系，最后还需要平衡好这些产品之内和之间的各种冲突，以获得一个良好的综合评价。（23）然而，在农民“倒金字塔”式的政策信任下，当前农村政策在基层的传播并未能轻易取得农民的认同。根据笔者的田野调查，农民认为各级干部非常关心对农政策的实施的比例依次为：中央领导干部79.2%，江苏省领导干部30.3%，J市领导干部11.8%，镇上干部3.2%，村干部4.5%。农民要么对市县政府的政策作为表示不清楚，要么对乡镇政府和基层村组织的政策作为表达很大的不满。
[案例]（X镇JX村村支书访谈，2010年1月）
在谈到关于现在农村政策传播与执行中的问题时，X镇JX村村支书颇有感慨地说：“我是今年刚刚选上当我们村支书的，小时候也在农村长大。我感到现在农村工作不好做，主要是干群之间积怨太深，我们村干部在老百姓中印象普遍不好。农民对干部要做的事情抱有敌意，他们总以为是干部在瞎折腾，或者就是在搞贪污腐败？？在他们心中宁可相信远距离的媒体，也不愿相信身边的干部？？这个真挺悲哀的，这些事情引起了我的反思，我也是从小在农村长大的，所以我能够理解为什么现在农民对干部会有这样的敌意。90年代中那时候，干部经常为了收农业税打农民的，平均每个农民一年要征收200多元，想想那个时候200多元值多少钱，一年都不一定能挣这么多啊。所以那时候大家对干部都很恨。我觉得，我们现在遭遇的这些，都是在为上个世纪90年代以来，到税费改革为止，干部在执行农村计划生育政策和税费政策的时候做下的事情还债。那个时候干部对农民不好，给农民种下了一个贪腐横行的坏印象，现在想补救着实不易呢，事实上国家最近一系列新农村政策的施行，农村工作相对过去确实更透明、有序，要求有服务意识，我们现在当村官的哪来过去那么大的权力啊。”
JX村村支书反映的情况在笔者调研的其他村庄也都得到不同程度的印证。另一方面，笔者在调查中也发现，相当一部分村民即使对新上任的村官并不熟悉甚至不认识，但他们对村干部似乎总有某种“成见”、“怨气”，甚至形成了某种负面的“刻板印象”。比如，
“我不认识现在的村官，不过天下乌鸦一般黑，哪有什么人真正为我们谋利益啊？？当村官，还不是为自己捞点好处，反正我们已经习惯了，我们农民祖祖辈辈就是这样子的？？”（村民访谈，2010年1月）
“过去村干部一找上门，我就害怕，不知道要出什么事？？他们上我们家收提留，交不出来就又打又骂？？有些村民偷生了第二胎，东躲西藏不说，村干部上门收罚款，几万几万的，农民哪有那么多钱，又不能偷不能抢的？？为这事，有的家里老小被抓到村委会，活活被捆在麻袋里打，家里有一个人招供了就得罚款，罚款除了一部分交给国家，其他的还不是往自己腰包里塞么！？？想起那番情景真是惨不忍睹？？”（村民访谈，2010年4月）
由此，我们必须回到关于政策传播与执行的历史记忆的语境中。事实上，合法性的规则、法律和民意基础，都高度依赖于对共同体和民众的社会记忆。从某种意义上而言，社会记忆是规则的真正主人，是法律的强大幕僚，是民意的潜在监护者。“记忆是对现在之所谓先前在场的引证”，也就是对习得知识的重复和对过去知识的创造性认识活动，具有保存经验并持续地注入实践的特殊功能。（24）农村作为一个地域、文化和心理上的社区，其中农民对地方以及国家的认同的形塑过程其实也就是传播的运作过程。“人们从社区中吸收和攫取文化特质以形成集体共识，就是透过传播的机制，借由符号的传递与互动而渐次形成。而每一个成员的活动，也经由转换成各类象征符号，传递和储存在社区的集体记忆之中，并形成新的认同”。（25）经由传播（或交往）所形成的集体记忆与认同，是生活于社区中的人们的意义与价值的来源。因此，基于对干群互动的集体记忆，我们也就可以理解，为何在农民看来，基层干部传播的国家政策及其政策行为，都可能是要损害农民的利益的。我们可以将这个视为农民对于基层干部执行的过往的农村政策的一种“反抗性的社会记忆”。因此，一旦农民与村干部进行互动，他们就会利用这些“记忆”。
“在斯科特关于弱者的反抗形式中，就包括反抗性记忆，它通过刻意地保留或者修改对历史的回忆，直接服务于表达对现在生活状态的不满，从而否定导致此种生活状态的社会秩序和经济模式。确切地说，反抗性记忆是一种批判性记忆，它隐含的否定结构意味着其中存在着明晰的对手”。（26）也就是说，国家政策文本被援引以佐证普通农民的“政治正确”，而基层干部的过失则成为农民可以攻击的“历史罪证”。
当然，这种对于基层农村政策传播的“反抗性记忆”或“反抗式解读”，只是在话语的层面上表达着“隐藏的文本”，它更像是一种社会情绪的渲泄，一种“想象的报复”，并未形成实际规模的集体行动。人际传播的研究指出，当传播中的一方提出一项主张，另一方则一般以以下三种形式做出回应：一是接受；二是反驳，或干脆拒绝对方；三是既不接受也不拒绝对方，或者以一种不认可对方举动的方式来回应。（27）在多数情况下，农民往往采取既不认可也不拒绝的形式来回应村干部。正如在访谈中有村民说：“对于不满意的事情，老百姓平时只是说说，评头论足而已，没有真正达成共识，也没有什么爆发？？对于我来说，只要跟干部相处好就行，不要产生不必要的矛盾。这个就是说，‘宁可朝廷负我，我不负朝廷’，相安无事就好。当然，如果他们的行为损害了我的利益，那当然要依法力争。”（村民访谈，2009年11月）
在政策执行中，如果农村的现状与基层政权和组织的话语定位并不一致，也会导致农民对基层政策的反对、嘲讽，乃至抵制。比如，关于J市全面小康村建设，有农民认为政府关于本地已经达到小康水平的说法其实是“假、大、空”：“小康村？他们（指基层干部）吹牛皮！比如上面下来调查，干部其实已经提前安排好人了，不能说鬼话，要说好话，都前呼后拥的。”
社会记忆因素的存在提示我们需要以一种语境化、动态联系的视角来理解乡村传播与乡村治理的相互影响。换言之，要注意历时态和共时态的乡村治理模式在乡村社会中传播的“烙印”，同时也要注意乡村传播对于乡村治理模式的反作用。
二、“情”：面子与关系传播
应当说，乡村干部的每一次作为，都与干群关系有着莫大的关联。如果说人们的传播方式决定了他们拥有什么样的关系，那么人际传播在一定程度上也是以某种特定的方式来组织人际关系，同时也使得这种关系具有某些特征。进一步说，关系都是经过协调的。用巴赫金的理论来说，关系的双方都要经历关系的“向心期”和“离心期”。（28）乡村场域中发生的人际纠纷，包括干群之间的纠纷，村民之间的纠纷，其化解都需要村干部发挥人际关系管理的“治理技术”。
“情”的意思不单指人之常情，其次也是指民情。在民情这个角度上，我们可以把社会舆论，社会的一些基本的现实状况，乃至于我们经常说的一些习惯法和公认的一些习惯风俗，都可以放在这里来考虑；此外，情也是情面或者人情，涉及到一些人际关系、社会关系。（29）在乡村干群互动中，“情”主要指涉及人际关系的情面或人情。诸多社会心理学方面的文献指出，中国社会是一个讲人情面子的社会，农村的情况尤其如此。
[案例]（D镇T村村主任访谈，2009年8月）
遇到什么事情需要跟村民协调的，我一般会上门一个个做工作。如果我去协调没有解决的，我就会找中间人再去和村民调解。这中间人主要有两种情况，一种是这个村民的亲戚朋友，一种全村公认的有威望的，人们信得过的，比较正直、说话作数的。他们再去和村民商量，这样问题一般能得到解决。道理很简单，他们不给我面子，总要给中间人面子。中间人去调解，他们感情上更容易接受，那些要求也就打了点折扣。在村里做工作并不是想象中的一板一眼的，很多时候要靠情面办事，这些都是一些土经验。
在J市D镇，自2003年以来陆续开展了沿江开发，在开发区内的村庄自然就需要进行房屋拆迁、安置工作，这就要求原先的自然村或行政村逐步过渡到城镇社区。镇政府的干部认为，城镇化建设是一项复杂的系统工程，它涉及到人们的思想观念、社会管理、生产生活等各方面，决不会一蹴而就，必须在各级党委领导下，由政府主导，社会各方广泛参与。在镇政府的统一部署下，村干部都参与到拆迁安置工作的动员当中，干群的互动逻辑也蕴藏于其中。
[案例]（D镇S村原村主任访谈，2010年4月）
当时镇上下达的任务很紧，村民听说要拆迁安置，早已就议论纷纷了。我们在负责的小组宣传相关的政策规定，便着手发送拆迁通知书。但一开始在场的群众都不肯接收，没有人出来接头棒，估计他们也担心第一个接的话到时会被大家说闲话。还好，这个组里平时就有不少村民跟我比较熟，有话都好说嘛。我就先把他们几个叫到一块，跟他们谈了拆迁方面的事，请他们支持配合一下，带个头签收通知书。他们毕竟也要给我面子，也很配合。其他群众见他们签了，经过大家旁敲侧击后也签收了。但还有个别村民不签字，我们就说不签字也不要紧，只要有接收单子就行。于是，我们挨家挨户上门，先把通知书送达到位。镇上开会的时候已经跟我们说好了，无论群众怎么说，耍什么态度，我们都必须做到冷静应对，主要还是让村民有个心理准备的过程。要群众拆迁让地，在农村毕竟不是一件小事，更不是一件容易的事，必须得做大量艰苦细致的思想工作。这个事情，涉及村民的切身利益，再说现在群众的权利意识都很强。事实上，现在的群众对待拆迁已有一定经验，有较强的抵抗性。所以我们决定在跟群众签订拆迁协议时，做到先易后难，一个接一个来，各个击破？？应该说，除了一些老年人对拆迁有比较强的抵抗意识，毕竟要他们搬离住了那么多年的房子，在情感上过不去的。但是，年纪轻一点的适应能力比较强，他们更多的是在乎利益，在乎政府赔偿是否划算。我们以这个为切入点，多管齐下，老年人最后也会被他们的子女说服的。
[案例]（D镇ZZ村村主任访谈，2010年4月）
在ZZ村，村主任X跟我们说：“我们村是最近几年沿江开发搞起来的。因为涉及到征地、拆迁，我们的工作确实比较繁杂。那几年村民听说要搞开发，都纷纷活跃起来，结果因为拆迁引发的矛盾纠纷也就多了。我们干部也总结了一些村民的表现，他们其实就是‘早上开门和你闹，晚上关门全家笑’。”
“在农村，老百姓也是重眼前利益。当时大家都在跟风偷偷盖房子，然后想着开发的时候等政府的大笔赔偿金。那时候上面也没具体的政策部署下来，我们也就没去动他们的房子。老百姓就认为既然都有人起房子了，也没人来扒，觉得政府压根没人管这事，可以说愈演愈烈。另外一个，这几年全国各地拆迁安置很普遍，老百姓也到处打听各地的赔偿标准。因为我们这里离T市比较近，他们那边也搞拆迁安置，老百姓私底下呢都通过各种渠道了解，觉得T市的工作搞得好，就是赔偿标准比较令人满意。老百姓都有这么个念头，就是讲究人人平等，人家怎么做的我们也要怎么做，要不他心里觉得不平衡。但是各地都有各地的具体情况嘛，上面的政策下来还是得按规定的来。其实，他们抢盖的这些房子，大部分属于违章建筑，都没有取得宅基地使用权的。我们要是依照法律法规强拆，也没什么不可以。但是，毕竟都是同一个村子的人嘛，也不能把关系搞的太僵，上面也要求不能出什么乱子。那我们就发动各个村组干部，依靠平时积累的这些人情关系，逐个逐个地做工作，我们也给他们摆明政策的底线，也表示出我们的难处，让他们配合我们的工作，就是相互给个面子。老百姓也都心知肚明，他们要是硬做钉子户不会有什么更好的结果。”
面子的运作能有助于纠纷的解决或促进村庄的动员，主要是发生于平日就有着较多互动的村民与村干部之间，或者说是仍有着“熟人社会”特征的村庄内部。有人指出，“农村纠纷的调解多数是自己人的调解，因此调解的过程首先是重建自己人关系的过程，然后才能使纠纷在自己人的情境中得以解决。”（30）虽然说村民有可能从打破游戏规则中获得自身利益的最大化，但如果不顾全乡土社会中的人际关系及与之紧密相联系的人情面子，却要冒着“撕破”平时维持的面子的风险，而这种风险既有可能是村干部在后续村庄互动中的刁难，也有可能是其他村民的闲言碎语、“评头论足”。在这个意义上讲，村组干部基于村庄人际关系进行人情面子的建构、维护对于乡村社会治理的正常运作仍然是不可或缺的。
三、“理”：说服传播的运作
所谓“理”，在这里指的是农村社区中人们共享的道义价值和行为规范。理的第一层意思是指的天理，或者人与社会共同应该遵循的一些规律。第二层意思则是指的公理，是社会共同的行为规范，比如说习惯、传统、共同规则。第三，它往往是指的公共道德，或者公共利益。（31）
讲究乡情常理，在某种意义上是一种说服传播的方式。说服传播理论在西方起源于柏拉图时代的修辞学，发展至今也是众说纷纭，但大多数集中于探讨大众传播和实验法的效果。在乡村社会，笔者认为有必要关注说服传播的人际互动过程。有学者认为，说服传播鼓励他人和说服者共享观点，而非强制他人认同。说服者仅仅展示了最佳的案例，并让受众自然而然地接收或者摒弃。说服传播还允许不同的观点存在，也要求说服者根据环境的变化而调整互动的策略。（32）讲理，也就是立足于乡村生活的互动逻辑，通过做思想工作，目的在于获得农民的认可与理解。因此，只有熟悉乡村的习惯、传统，才能为干群的沟通设置合适、有效的语境。笔者在X镇政府召开的一次会议上看到这样的工作报告：
“做好农村拆迁安置，推进城镇化建设，必须考虑到以下因素。一方面，农民长期形成的农村居住模式、生活习俗甚至宗族观念难以迅速改变，特别是中老年农民，他们习惯了恬静安逸的庭院式农村生活方式，让他们离开世居异地居住公寓楼，开始全新的城镇生活，是一件很不容易的事；另一方面，小农经济意识，封建残余思想，也使个别农户不愿搬迁或漫天要价；同时，弱势群体的安置也是动迁工作中面临的实际问题。对此，我们必须营造浓厚的舆论氛围，让农民认识到集中居住的意义，参与到‘三集中’的每个环节，感受到集中居住的好处，使农民成为实施‘三集中’的主人和主体，让他们在实践中转变观念。同时通过土地、社区股份合作，提高农民收入；建立健全医疗、养老、失业保险、最低生活保障和困难群体慈善救助制度，让农民安居乐业。此外，在充分考虑到农民生活习惯的同时，逐步实现行政村的村民自治向城镇社区管理转变；在传承光大乡土文化的同时，逐步实现农耕文化与市民文化的有机融合，促进农民身份的转变。”
[案例]（F镇ZS村村支书访谈，2010年1月）
我们做基层工作的，难度比较大，如果说以前收费、农业税、粮食税、统筹之类的东西，也是按政策来，还好一点。现在呢，什么钱也不跟他们收了，不能说老百姓的觉悟是越来越低，但是呢，我经常跟他们打比方，我说现在那个村民老百姓，就像现在的独生子女一样，娇娃娃，特别是中央惠农政策出台后，被这些好政策宠坏了，几乎在我们基层工作的都有这个感觉。有很多事情，特别是征地呀拆迁呀这些事情，地方经济呢跟城市不好比，他们就不能理解，就是国家规定要给多少钱，你们就给我们这么点钱，他们不能理解，所以给工作带来不便。现在做农村工作，不像以前，只有慢慢地感化他们。
[案例]（X镇JX村村支书访谈，2010年4月）
比如我们两年前要投资搞河道整治，但是农民觉得这个没必要，以为干部又在谋划贪污，他们甚至用水泼干部；还有我们前不久搞土地征用，那个时候刚好有上海征地补偿的新闻，农民从电视上看到以后，觉得农村土地补偿标准太低。他们就拿大城市的标准来跟干部讨价还价，把问题反映到了市电视台去，可是电视台后来一调查，确实是他们理亏，我们这个苏中小农村怎么能跟大上海的补偿标准一样呢？但当媒体与他们沟通此事时，他们就没那么多情绪了。
四、“法”：规则至上还是沟通至上？
在乡村场域的干群互动中，法律是不可绕开的一个部分。然而，在乡村社会的纠纷中，无论是出于强势地位的“官”还是处于弱势地位的“民”，法律之于他们，与其说是用来进行相互制约的一种硬性的制度规范，不如说更多时候是用来扩张自身利益和削弱对手的武器。（33）当然，在法治社会的主流话语下，法律既要得到传播，也要被用于调解干群之间、群众之间引发的纠纷、问题。
[案例]（W镇H村村会计访谈，2009年8月）
老百姓现在厉害着呢，意识强！村财务每月公开，感兴趣的会过来看看，看得懂；有些人可能对组里的干部、会计不放心，也会到村里面来问问，比如组里包了鱼塘是1万块钱，怎么只分了5000或6000啊，他就以为是组长贪了，其实不是，其实就是村里的提留，包括组长和会计的工资、计划生育费用，还有五保户和征兵的费用，我们就一一解释给他们听。
[案例]（D镇某法律事务服务所Z访谈，2009年7月）
农村有些矛盾比较难协调，比如说有些事情的处理在某个村里一直就是延续传统的做法，跟国家的法律可能不一致，但是大家都是这么做的，所以大家都没觉得有什么不合适的。通过这几年的工作，现在情况好多了。农村中还有一些征地、拆迁等比较难解决的问题，农民觉得解释不了、理解不了，那就用他自己的方法，可能比较冲动。这些事情能调解就调解，调解不了再走法律途径；农村的民调委员会也起了一定的作用，最高院对民调委员会有一个认定，除非民调委员会做出的调解跟法律法规相违背，否则民调委员会的调解结果具有法律效力，出具的调解书可以作为法庭上比较有效力的证据，仅次于公证处的公证效力。现在农村的矛盾调解的比较多，调解不了的走法律途径，主要是离婚案件和老年人赡养问题。
在农村，虽然法律普及运动的效果是明显的，但是又必须看到，国家的成文法到了乡土社会，仍然要经历相当长的磨合期。正如有村干部反应的，光靠法律并不能把农村的事情讲得一清二楚，农村的人际关系圈决定了有些事情是无法以法律来决断的，否则就可能损害乡村的内部关系。在情理法三者中，法律手段往往并非第一选择，反而有点是情非得已的途径。有学者就指出，“在农村，合不合法不是最要紧的，要紧的是能否化解矛盾。虽然坚持依法办事其实可以被认为是在明辨是非，但事情的最终解决还是在明辨是非基础上的对乡情的尊重，即依靠一种回避法律的策略来重建乡村社会内部的人际关系。”（34）诚然，笔者也在调查中看到，近几年因为离婚、老年人赡养问题引发的案件越来越多地选择了通过法律途径解决问题，这是不是显示出了乡土自发调节纠纷能力的下降呢？或者说，是乡村干部在充当沟通中介角色方面的功能愈来愈弱化了呢？
五、“匪”：惩戒的威胁与利益的劝服
[案例]（X镇W村村主任访谈，2009年8月）
我90年代就在这个村子当干部了，算是第一批的大学生村官吧。十几年过去了，我常常说自己已经从当初的文弱的大学生逐渐变成现在的农村的“泼妇”了。跟农民打交道，有时候你必须得用一点“匪”气。这个匪气不是说强制或者强迫，而是你必须看到有些群众的要求是不切实际的，不能惯着他们。在我们这个村，经济基础不太好，村民对干部的依赖性其实是比较高的，有什么纠纷都要村干部来调解。但有时候呢，农民总是认为我们是坏人，中央都是好人。你做些事了他说你不务正业，你不干事了他说你不能上进。村民所希望的村干部形象是无穷尽的。在农村，没有什么法律不法律，只有讲不讲理。他有理没理都往政府部门跑，就是越级上访，给我们的工作带来不少麻烦。他们到镇上是给你面子，其他的还到市里甚至省里，而上边呢，则奉行谁家的孩子谁抱走，根本不管什么原因，让下边自己解决去。上访已经成为农民威胁村干部的一种手段。因为只要有越级上访，上面就要给村里扣分，干部就要被扣工资。但是，像不讲理的人越级上访，我觉得政府不应该扣我们的钱。对于那些不讲理的上访的人，上级政府就应该一棒子打回去？？其实呢，农民关心的是他自己的利益，也就是钱，另外就是你给不给他办实事，你办了实事他也就不会说什么了。
当然，“匪”气的使用应控制在不引发干群关系紧张的范围内。“匪”气的使用依赖于体制内精英代表的行政权威以及可能引介的法理权威，也可能成为有效实现社会动员的手段。按照理性制度主义的理解，服从权威是大众的基本社会态度，每一种正常运行的政体的权威秩序都是最重要的政策执行资源，而公众为了避免受到权威的惩罚，与其拒绝不如按照动员意图形成认同聚合。（35）比如，相当一部分村庄在推行新型农村合作医疗保险政策时，由于上级规定的“政治任务”，一开始大多并未经过村民大会集体表决通过，而往往是采取村委会“擅自”决定以集体资金事先交付保险金，而后再向村民说明、收缴的方式。笔者在调查中了解到，农民一开始对“新农合”并不是很赞成，但经过后续的经验证明获得了实实在在的利益，虽然仍时有微词，但总体上对于该政策的认同度愈来愈高。
