西汉都城长安，历经200多年，成为当时全国的政治、经济和文化中心，而最早规划布置的建造者就是开国功臣萧何。
洛阳是周公在周朝建国之初所建立的“东都”，周平王东迁后即都于洛阳。汉高帝于洛阳发布五月诏书，设酒宴招待群臣，庆祝胜利，表明他想要把汉帝国定都于洛阳。这时，是一位身穿羊皮袄的戍卒娄敬，以其高见改变了汉高帝原来的设想。
娄敬是齐国人，汉高帝五年（前202年），他应征到陇西郡（今甘肃临洮县南）去戍守边境，途中经过洛阳，汉高帝此时正在洛阳南宫。娄敬下车后，身穿羊皮袄，面见虞将军（齐国人）说：“臣想要面见圣上，谈点有利于国家的事。”虞将军见他穿着羊皮袄，便要给他换身新衣服去面见圣上，娄敬谢绝说：“臣现在若是身穿丝绸，那就穿着丝绸去拜见；若是身穿麻布短衣，那就穿着短衣去拜见，不敢临事改换衣服。”
于是，虞将军入内向汉高帝汇报，高帝召见娄敬，以饭食赏赐娄敬。用餐过后，汉高帝问娄敬有何言相告，娄敬说：“陛下以洛阳为都，是想要同周王室一比隆盛吗？”
“是的。”高帝答。
陛下取天下与周王室有所不同，周的始祖后稷，被尧封于邰（今陕西武功县西南），积德累善，传有十余代。到公刘时为躲避夏桀，迁移到邰（今陕西彬县东北）地。到太王古公亶父时，又因为戎狄逼迫的缘故，离开豳地，赶着牲畜马匹，迁往岐山周原（今陕西岐山县北），部族的人都争相跟随他同行。等到太王的孙子姬昌做了殷王朝的西伯，因出色地解决了虞、芮两国的争端，才承受了上天之命，当时的贤人吕望、伯夷都从遥远的海滨前来归附他。待周武王兴兵讨伐殷纣王，到达孟津（黄河古渡口，在今河南孟津县东北）时，不待相约而前来同武王会师的有八百诸侯。诸侯们都说：是讨伐殷王的时候了。于是，一举灭掉了殷王朝。
周成王时，周公等人辅佐天子，于是营建成周于洛阳，以为洛阳是天下的中心，各路诸侯从四方来洛阳向周王室纳贡述职，所走的路程大抵都均等，有德行的君主在这里是容易称王天下的；没有德行的君主在这里却很容易亡国。凡是定都于洛阳的，都是想使令后世用德政招致远方的人民，而不是想凭借险阻、令后世骄奢淫逸来暴虑百姓。当周朝兴盛的时候天下和平，四方外族都向往周天子，仰慕他的道义，怀念他的恩德，都心悦诚服地归附并侍奉周天子，而不用在边境上驻守一兵一卒，四面八方的大国无不顺服，向周天子纳贡述职。待到周天子衰弱之后，京畿分裂成西周君和东周君两个小国，天下再也没有谁来朝见他们，再也不能驾御四方诸侯了。这并非是周王室缺少德行，而是形势衰弱的必然结果。
今陛下起兵于沛县丰邑，收集士卒3000人，率领他们一直向西方进军，席卷蜀郡、汉中，平定三秦，与项羽交战于荥阳，争夺成皋的险要隘口，经过70次大的战役、40次小的战役，使令天下人民肝脑涂地，父子暴骨于中原，因战乱而死者不可胜数，至今仍哭泣之声未绝，伤残者尚不能起身行走，而要同西周的成王、康王的盛世一比兴隆，臣私下以为是不相称的。
况且关中秦地靠着华山，面临黄河，四方都有险要可以固守，以为天然屏障。如果突然发生紧急情况，上百万的军队可立即动员起来。就着秦国原有的基础，凭借着富饶肥美的土地，这就是人们所说的天府之国啊。陛下入关中定都，纵使山东发生变乱，秦国的故地可以保全。譬如与人搏斗，不卡住他的咽喉，只是捶他的脊背，是不能完全取胜的。今陛下如果入函谷关定都于关中，据有秦国的故地，这也是如同卡住天下的咽喉而又捶打它的脊背呢。
汉高帝面对这位身穿羊皮袄的戍卒，见他侃侃而谈，句句在理，不由得肃然起敬。
然而，定都毕竟是国之大事，他本人又一度想都于洛阳，因此便就定都一事征求群臣的意见。高帝手下的群臣都是出身于山东六国的人，当然愿以洛阳为都，离家乡近便些。因此，他们争相诉说周天子以洛阳为都，享国数百年；秦定都关中，却二世即亡，不如以洛阳为都会有利于国家。
汉高帝听了群臣的意见，一时又拿不定主意，便在朝廷上交付群臣进行讨论。这些出身于山东六国的大臣们都说：“洛阳东有成皋（今河南荥阳县境），西有须山（今河南洛宁县西北）、黾池之水（黾池水发源于河南熊耳山，东南流，汇入洛河），背靠黄河，面向伊河、洛河，其坚固也足以凭借。”
留侯张良反驳说：“洛阳虽有这些险阻，但中心地区狭小，不过方圆数百里，土地瘠薄，四面受敌，并非是用武力可以固守的都城。而关中左有崤山和函谷关（今河南灵宝西南），右有陇山（今陕西陇县西北）和蜀郡的岷山（今四川省北部），沃野千里，南面有富饶的巴、蜀二郡，北面胡地有畜牧养马上的便利，依靠西、南、北三面的险阻以为固守，只用东方一面来控制诸侯。天下太平的时候，通过黄河、渭河转运来的粮食，西上供给京都；如果诸侯反叛，可沿黄河顺流而下，河道足以转运军队和粮食，这正是所说的‘金城千里，天府之国’啊！娄敬的说法是对的。”
汉高帝听了娄敬的劝说，已倾向于定都关中；张良驳斥群臣的一番论证，强调是地理形势与国家的安危，是对娄敬见解的升华，这就容不得汉高帝再有半点犹豫了。
以从谏如流而著称的汉高帝，在听完张良的意见后，当日便下令起驾动身，西行定都关中。
西汉王朝定都于关中的这件大事，便以娄敬和张良的建议被汉高帝采纳而成为事实。对于西汉王朝来说，定都于关中无疑是一个正确的抉择。
丞相萧何奉命在关中为国都勘选地址。原秦都咸阳的渭河南岸有个地方叫长安乡。刘邦闻听“长安”二字，联想到他创下的江山应当长治久安，万代流传，遂取其吉祥之意，下旨称新国都为“长安”，命令萧何营建长安城，修建长乐宫。
长安城位于今陕西西安城西北约10公里处的渭水南岸的南高北低的台地上，城市平面大体上近似方形。汉高帝五年（前202年）闰九月营建的长乐宫和汉高帝六年（前201年）营建的未央宫，是都城长安城内最主要的两个宫殿区。长乐宫在都城南半部分的东侧，未央宫在都城南半部分的西侧，这两个宫殿区便占据了主城面积（约36平方公里）的三分之一。据考古勘测得知，长乐宫的宫墙周围超过10公里，未央宫的宫墙周围近9公里。此外，城内还有九市和160闾，分布于地势低洼的北阪。
长安城墙全部为版筑的夯土墙，墙基底厚16米，现存高度达7米以上，城的方向基本上为正南北，城墙周长25公里，前面有3个城门，四周共有12个城门，城门上建筑有城门楼。城中贯穿南北的安门内大街长5.5公里，称谓驰道、御道，属于皇帝专用，街道宽45米，御道宽20米。
未央宫是建筑于高台上的宫城，作为大朝之用占全城面积五分之一，平面呈方形，前面约2公里，四面辟门，南面端门正对长安城南墙上的西安门，是宫城的正门。端门北的未央前殿，是未央宫的主要建筑。前殿平面阔大，呈狭长形，它是将龙首山岗地削成平台，作为宫殿的台基，即所谓“宫基不假累筑，直出长安城上”，气势雄伟。《三辅黄图》称前殿东西50丈（120米），深15丈（35米），面积比北京故宫正殿太和殿大一倍以上。前殿的夯土基址至今仍矗立在地面之上，南北长约340米，东西宽150米，由南至北次递增高，形成3个大台面，北端高出10余米。站在殿址北部最高处北向，可以望见渭水。
除未央宫前殿外，还有十几组宫殿。前殿的前面为广庭，左右和后方亦建有殿堂，四周另有宫墙围绕。有东西掖庭宫，北有后宫十四区。诸多小宫犹如众星拱月，以陪衬主要宫宇的气势。露掖庭的西面为园林，有沧池、渐台（水中台）。未央宫北部建有天禄、石渠二阁，收藏典籍。未央宫东门对着长乐宫的西门，门外建有东阙；未央宫北门外建有北阙。未央宫与长乐宫中间相距一里，中间隔有武库。《汉书·高帝纪》所载“萧何治未央宫，立东阙、北阙、前殿、武库、太仓”，与今日考古勘测和发现完全吻合。
据刘歆《西京杂记》所载：“未央宫，周围二十二里九十五步五尺，街道周围七十里，台殿四十三，其三十二在外，其十一在后宫，池十三、山六，亦在后宫，门闼儿九十五。”这一记载表明，未央宫是由诸多宫殿、台榭、楼阁、园林、假山、池泽并围绕前殿（正殿）所形成的有统一布局而又规划整齐、气势宏伟的建筑群体。未央宫前殿、武库、太仓这些代表着汉帝国政权、军权、财权的壮丽建筑，意在体现着皇帝的尊严和帝国政权的巩固。未央宫建成后，长乐宫为皇后所居，未央宫作大朝之用。总之，长安城西南隅的未央宫是大汉帝国政权的象征。
在长乐宫、未央宫营建期间，栎阳仍是帝国的都城。
汉高帝七年（前200年），长乐宫经过整整一年的紧张施工，终于建成。汉高帝在这里接受诸侯王、群臣对他的朝贺。
同年二月，汉高帝车驾再次来到长安，当时由丞相萧何主持营建的未央宫已经落成。高帝见未央宫壮丽无比，生气地对萧何说：“天下动乱，战乱连年，百姓疾苦，成败尚未可知，为什么将宫室修造得如此豪华过度？”
“正因为天下尚未安定，才可以趁此机会营建宫室。况且天子以四海为家，宫室如不壮丽则不足以显示天子的威严，而且令后世宫室的建筑规模不得超过它。”
听萧何如此解说，汉高帝转怒为喜。
未央宫既已落成，汉高帝于公元前200年2月由栎阳正式迁都于长安。
