“公共财政”是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相对应的一种财政类型和模式。（张馨，1999）首先，它在本质上是一种国家财政，它的主体是国家或政府；其次，它的根本准则是“公共性”，也就是其目的是为市场提供公共服务。
本章的目的是在已有文献的基础上，勾勒出公共财政的理论框架，并从理论和实践两个层面，回顾公共财政在中国的提出和发展路径。
由于公共财政最初产生于西方社会，我国的“公共财政”一词实际上也是源于英语public finance。因而，要看清楚公共财政的本质，就必须跨出国界，从西方财政学的发展进程中考察公共财政的理论渊源。只有这样，才能更好地理解和把握公共财政在我国的发展。
据此，本章分四个部分：第一部分从西方财政学的视角，考察公共财政的思想起源、基本框架、核心理论与职能范围；第二部分系统回顾公共财政理念在我国的提出和发展过程，并探讨汉语语境中的“公共财政”理论内涵；第三部分则从实践的角度，考察改革开放以来，我国财政制度“公共化”改革的历程；最后是本章小结。
一、公共财政的理论框架
张馨（1999）在对公共财政的发展历史进行系统考察之后，发现人类社会已有的公共财政，产生于封建社会末期的西欧，是随着市场经济在西欧的建立而逐步形成和发展起来的，因而在此基础上形成的西方财政学，也自然而然地从一开始就是一门“公共财政学”。
本节试图沿着西方公共财政理论的发展脉络，以粗线条的形式，勾勒出公共财政的思想起源、基本框架、核心理论与职能范围。
（一）亚当·斯密的义务论——公共财政思想的起源
1776年，亚当·斯密（Adam Smith）的巨着《国富论》出版，标志着古典政治经济学的诞生。在亚当·斯密看来，市场就像是一只看不见的手，引导着公众去实现一个符合社会公共利益的结果：每一个人既不打算促进公共的利益，也不知道自己是在什么程度促进那种利益他所盘算的也只是他自己的利益。在这种场合下，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为不是出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。
尽管如此，亚当·斯密还是认识到市场也并非尽善尽美，政府还是有必要在一定程度上干预经济。在《国富论》第四篇的结论部分，他写道：
按照自然自由的制度，君主只有三个应尽的义务——这三个义务虽很重要，但都是一般人所能理解的。第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些设施（其建设和维持绝不是为着任何个人或任何少数人的利益），这种事业和设施，在由大社会经营时，其利润常能补偿其所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费。
以上论述就是着名的义务论，它概括了古典自由市场经济时期，政府部门的三项基本义务（职能）：保护社会（国防）、维持司法公正、提供公共事业和设施。
为了行使这些职能（义务），政府必须支出并为之筹集资金。为此，亚当·斯密在《国富论》的第五篇用了三章的篇幅分析了政府的必要支出，政府收入的来源，征税的原则、方法与时间，以及通过发行公债来筹集资金的必要性与可能性。
亚当·斯密的《国富论》系统论述了政府在自由市场经济时期的职能及相应的公共支出，还考察了税收和公债等不同的筹资方式。这是经济学家对公共财政思想的第一次完整表述，也使得公共财政学开始成为一门独立的学科。
（二）维克塞尔和林达尔的自愿交换理论——公共财政理论的基本框架
维克塞尔（Wicksell，1896）将新古典经济学的边际效用理论应用于公共部门，并考察了公平税制的设计。他认为，税收通过政治程序对个人或利益集团进行分配，应当使得政府付给个人的边际效用等于个人因纳税而损失的财富的边际效用。
换言之，维克塞尔提出了一个税收与公共产品自愿交换的理论，纳税人根据自己从公共产品中获得的边际效用和相应承担的税收份额，在交换中选择最佳的公共产品数量和税收份额匹配，达成一种每个参与者都能接受的协议。
林达尔（Lindahl，1919）发展了维克塞尔的自愿交换理论。他认为公共产品价格并非取决于强制性税收，恰恰相反，每个人都面临着根据自己意愿确定的价格，并均可按照这种价格购买公共产品总量。据此，林达尔提供了一个准市场机制，每个人都面临着公共产品的个性化价格。当经济达到均衡时，这些不同的林达尔价格使每个人需要的公共产品数量相同，而且按照这些价格总和供给的公共产品数量恰好等于人们需要的数量。
维克塞尔和林达尔的研究实际上为公共财政理论提供了一个基本的分析框架——公共产品－税收的自愿交换框架，政府之所以有权力向社会公众征税，是因为它向公众提供了公共产品，而且只有当人们从公共产品中得到的边际效用等于因纳税而损失的边际效用时，税收与相应的公共产品之间才形成了一个自愿交换的关系。
（三）萨缪尔森的公共产品理论——公共财政理论的核心
尽管对于公共产品的探讨最早可以追溯到亚当·斯密时代，但是最早建立公共产品理论，并给出公共产品标准定义的人是萨缪尔森（Samuelson，1954）。他将公共产品定义为“一种共同消费的商品，多一个人对这种商品的消费不会导致其他人消费数量的减少”，也就是说公共产品是不可分的；而私人产品则是一种私人消费的商品，是可分的。据此，他给出了公共产品和私人产品的数学形式。对于公共产品而言，每个人消费的数量等于其总量。
根据萨缪尔森的理论，公共产品的一个重要性质是共同消费，这一性质实际上就是马斯格雷夫所谓的非竞争性。马斯格雷夫（Musgrave，1959，1969）提出公共产品除了具有消费上的非竞争性，还往往具有消费上的非排他性。马斯格雷夫还进一步指出，由于非竞争性和非排他性的存在，通过市场无法实现公共产品的有效率配置，因而有需要由公共部门来提供公共产品。
（四）马斯格雷夫的财政三大职能——现代公共财政的范围
在萨缪尔森（Samuelson，1954，1955）看来，公共支出的目的，也即公共财政的职能就是向社会公众提供公共产品。但萨缪尔森（Samuelson，1958）后来则进一步对公共支出进行了分类，不仅包括消耗性支出（即购买性支出）用于提供各种公共产品，还包括转移性支出，用于调节收入再分配。
而现代宏观经济学的发展，则表明公共财政还有一项重要的功能，就是通过调节公共支出和税收来减小宏观经济的波动，实现宏观经济稳定。
马斯格雷夫（Musgrave，1959）进一步总结了前人的研究成果，提出了现代公共财政的三大职能：资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。
（1）资源配置职能就是公共部门提供公共产品的职能，即总资源利用在私人产品和公共产品之间的划分和公共产品内部构成的确定过程。
（2）收入分配职能就是通过预算政策调节收入和财富的分配，使之符合社会上认为公平或公正的分配状态。
（3）经济稳定职能就是政府以预算政策为手段，实现高就业率、稳定的物价水平、适当的经济增长率，以及国际收支平衡等目标。
马斯格雷夫的三大财政职能是在公共部门与私人部门两大部门相互依存的混合经济背景下提出的，以政府和市场的关系作为出发点，认为政府作为市场的补充，应该在市场运行结果不合意的时候对经济进行干预。由于在市场自发作用下，无法实现公共产品的有效提供，也不能实现公众所认为的公平分配结果，亦不能保证宏观经济的平稳运行，因而公共财政需要通过资源配置职能来促进经济效益，通过收入分配职能来实现分配的公平目标，通过经济稳定职能来熨平经济波动，促进宏观经济的稳定运行。上述三项财政职能为实践中的公共财政确定了职能范围，同时也得到了学术界的广泛认同。
二、公共财政理念在我国的提出和发展
早在20世纪20年代，我国学者陈启修、寿景伟就已经开始认识到、并且使用“公共财政”的概念，然而新中国成立以后，我国财政学界在学习和引进原苏联财政理论的基础上，结合我国实践，逐渐形成了财政的“国家分配论”，认为“财政是国家在满足它的需要上，进行社会财富的分配和再分配的经济行为”，“财政为国家服务”，而“国家是在阶级社会里，一个阶级压制另一个阶级的最有力的工具”，所以“财政具有一定的阶级本质”。因而国家分配论十分强调财政的“阶级性”，而否定其“公共性”，“公共财政”一词也因此在我国销声匿迹了。
国家分配论与我国当时的计划经济体制相适应。在计划经济体制下，政府部门是社会资源配置的主体，国家财政必然在社会资源的配置中处于主导地位，由此形成的财政职能范围大而宽，延伸到社会各类财务职能之中，包揽生产、投资乃至消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能。因而人们习惯上将计划经济体制下的财政称为“生产建设财政”。（安体富、高培勇，1993）
1978年改革开放以来，“公共财政”的概念在我国开始再次出现，并不断发展，最终成为我国财政制度改革的方向。
（一）公共财政理念的提出
1983年，张愚山在翻译美国人阿图·埃克斯坦（Otto Eckstein）编着的《Public Finance》时，将其中文版命名为《公共财政学》，这是改革开放以来“公共财政”一词在我国的首次出现。然而，此时在人们的认识中，只是把“公共财政”看做是“财政”的另一种称法，尚未将其作为一个具有特殊含义的专业术语。
7年后的1990年，《当代经济科学》第4期上发表了王雍君、吴强的论文“走向公共财政：摆脱财政困境的根本出路”，文中指出：
走公共财政之路是商品经济纵深发展和改革大趋势的客观要求其核心是：政府财政集中精力提供公共产品和公共服务，彻底退出在一般工商领域中的“运动员”角色，集中精力当好“裁判员”，为一般工商经济的发展提供宏观指导和创造其发展所必需的良好的外部环境。
这是改革开放以来，“公共财政”作为一个专门术语在我国的第一次正式提出。当时我国尚未正式提出实行市场经济体制，因而两位作者将公共财政看作是纵深发展商品经济的客观要求。由于市场经济不过是商品经济的高级阶段，我们可以推测作者在当时就已经认识到公共财政是与市场经济相适应的财政类型。这一理念在当时国家分配论占据主流地位的背景下提出，无疑是中国财政学发展史上的一个里程碑事件。
1992年邓小平视察南方重要谈话以后，市场经济的理念开始深入人心，同年10月召开的中共十四大明确宣布我国经济体制改革的目标是建立和完善社会主义市场经济体制。
安体富、高培勇（1993）在《财贸经济》第4期上发表了题为“社会主义市场经济体制与公共财政的构建”的论文，比较了国家财政在市场经济和计划经济两种不同体制下所承担的不同职能，认为在计划经济条件下，国家财政是“生产建设财政”，对整个社会经济事务大包大揽。而在市场经济条件下，市场是社会资源配置的主体，只有在市场失灵的领域，政府部门的介入才是必要的。因而国家财政只能在资源配置中起补充作用，财政所要解决的只能是通过市场不能解决，或者通过市场不能解决得令人满意的事项。进而，作者对市场经济体制下的财政职能范围做出了明确界定：市场经济条件下国家财政的职能范围，是以“市场失灵”为标准，从纠正和克服“市场失灵”现象出发来界定的。由于公共产品、外部效应以及不完全竞争状态的存在，决定了财政需履行相应的资源配置的职能；由于收入分配不公现象的存在，决定了财政需履行相应的收入再分配的职能；由于经济周期性波动的不可避免，又决定了财政需履行相应的稳定经济的职能。由此形成的财政职能范围，相对于计划经济条件下的财政职能范围来说，是小而窄的。这也是实行市场经济的国家财政叫做“公共财政”的原因所在。
在比较了不同体制下的财政职能之后，作者得出的结论是：如此看来，在中国选定以社会主义市场经济体制作为改革目标的历史条件下，现存的财政职能范围是不能不进行相应的调整的。促进国家财政与市场经济尽快接轨，逐步建立起与市场经济相适应的财政职能体系，是这种调整的实质所在；按照公共财政的概念，重新界定财政的职能范围，从而实现由大而宽的“生产建设财政”到小而窄的“公共财政”的转变，是这种调整的方向所在。
