（代序）
2008年6月，周永康同志在全国政法系统学习贯彻党的十七大精神和胡锦涛总书记重要讲话专题研讨班作重要讲话时强调指出，“要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，确保教育改造工作取得实效”。“首要标准”的提出，表明党中央要求新时期的刑罚执行工作必须从坚定不移地做中国特色社会主义事业的建设者和扞卫者的政治高度，牢固树立“以改造人为宗旨”的思想，在更高起点、更高层次、更高水平上谋划和改进刑罚执行工作，不断提高教育改造质量，切实降低重新违法犯罪率，最大限度地减少对构建社会主义和谐社会的威胁；最大限度地增加社会和谐因素，全力维护社会稳定。社区矫正是行刑社会化的刑罚执行工作，与监狱工作具有同质性、目标任务也具有一致性，通过有效监管教育，最大限度地防范和减少社会服刑人员再犯罪及其期满后重新违法犯罪现象，始终是社区矫正的工作目标和任务。因而，“把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准”，理所当然是社区矫正工作的“首要标准”。当前，我国已进入全面推进社区矫正的新阶段，进一步深化和规范社区矫正工作的任务十分紧迫。
为此，坚持“首要标准”，全面谋划社区矫正工作发展格局，充分发挥社区矫正在服务保障科学发展、促进和谐社会建设进程中的基础性作用，是当前及今后一个时期司法行政机关的重要任务和实践课题。
一、坚持“首要标准”，必须充分认识当前社区矫正工作中存在的困难和问题对照“首要标准”，目前，社区矫正试点工作在思想认识、工作理念、工作方式、工作措施和工作保障等方面还存在着诸多需要认真解决的困难和问题。
（一）思想认识上还存在着不相适应的地方
当前，有部分同志对社区矫正试点工作存在着模糊认识。一是“负担论”。认为司法行政机关承担社区矫正职能是增加了工作负担，加上社区矫正是非监禁刑罚执行工作，要求严、标准高、责任重，因而对试点工作表现出畏难情绪。二是“打工论”。认为司法行政机关监管教育社会服刑人员是在为其他部门“打工”、为人做嫁衣，实际工作中表现出抵触情绪。三是“条件论”。认为当前司法行政机关还不具备公安机关那样的工作条件，对社会服刑人员的监管教育难以取得成效，实际工作中表现出消极情绪。产生上述思想认识问题，原因是多方面的。关键在于对中央作出的深化司法体制改革、实施宽严相济的刑事政策和开展社区矫正试点工作等重大决策问题缺乏政治敏锐性和政治责任感。
（二）实际工作上还存在着不相适应的地方
一是执法意识不强。把社区矫正视同于司法行政机关其他工作职能和一般性的基层社会管理工作。工作理念行政化、工作方式事务化、工作要求简单化、工作标准程式化。二是执法水平不高。对社区矫正相关法律法规及制度的实际运用能力不强，面对服刑人员中出现的消极或对抗等现象和行为，办法不多、措施不硬、处罚不力。三是制度执行不够有力。制度执行不够准确，主观随意性较大、本位观念较为突出。尤其是涉及工作衔接、考核奖惩、应对手段、档案管理以及有量化考核指标的相关制度实际执行问题较多。四是管理指导能力不强。面对新情况、新问题，不能够从建章立制、规范执法的认识高度落实措施、构建机制，满足于具体问题的一般解决和面上一般指导。整合资源、协调各方能力不够强，试点工作有“单打一”现象。五是衔接工作质量不高。衔接制度贯彻落实不够到位，衔接机制运行效率不高、成效不明显，日常工作衔接不够规范和紧密。六是矫正措施与方法的科学性、系统性和规范性不强。矫正措施、方法和手段的传统型、经验型以及监禁刑罚工作理念痕迹比较明显，现代科学技术及行刑理念的实际运用尚处于探索阶段。
（三）工作保障上还存在着不相适应的地方
一是法律保障不足。目前，社区矫正工作主要依据两院两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》和司法部印发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，没有专门的社区矫正法规。刑法、刑诉法、监狱法还没有修改。社区矫正法律保障不足，既影响刑罚执行工作严肃性，也制约着社区矫正法制化、科学化、规范化建设进程。二是司法所建设仍然薄弱。从浙江情况看，当前，大部分司法所是乡镇（街道）内设所，人员少、兼职多、流动性大等现象较为普遍。目前，浙江省社区服刑人员已突破30000名，矫正任务与司法所力量配置之间的矛盾非常突出。司法所基础设施及装备条件亟须改善，尤为突出的是应对处置社区矫正突发事件如再犯罪案件协查、脱管漏管对象查找、服刑人员接收、矫正宣告、走访考察及外出服刑人员跟踪管理等，缺乏必要的装备、交通、通讯保障。三是社区矫正机构建设亟待加强。目前，浙江省有许多司法行政机关还未单设社区矫正专门工作机构。一些地方将社区矫正工作管理指导职能放在其他职能处（科）室，还有的仅在其他职能处（科）室增挂牌子。社区矫正管理部门人员少、专业性不强、刑罚执行工作经验缺乏等问题较为突出。社区矫正管理机构及其工作人员的地位和身份不确定，解决这一问题需要在深化司法体制改革和加快社区矫正立法等方面有根本性的突破。四是保障机制建设有待于进一步加强。落实地方配套资金难度较大，欠发达地区问题尤为突出，部分市本级财政保障没有落实到位。目前，浙江省除宁波等少数地市外，地市级司法行政机关社区矫正工作经费还没有列入地方财政预算。经费保障水平与实际需要尚有差距。如招聘和使用社区矫正工作者费用在整个专项经费中占很大比例，缺口较大。社区矫正后勤保障建设还处于起步阶段，涉及社区矫正所必需的执法装备、执法用车、警戒具、通讯器材等保障，已日益成为迫切需要解决的现实问题。
二、坚持“首要标准”，必须坚持在提高服务保障能力上下工夫，切实增强社区矫正工作的发展后劲
社区矫正是法律性、政策性很强的非监禁刑罚执行工作，社区矫正的执行对象特定、执行依据法定、执行手段强制、执行场所开放。相对于其他司法行政职能，社区矫正任务更硬、责任更重、标准更高、要求更严、影响面更广。因而，司法行政机关的工作思路、理念、方法、节奏和水平必须要有根本性的变革与之相适应。要认真研究和思考落实“首要标准”、提升试点质量，司法行政机关在思想、作风、组织、队伍、制度和保障机制建设等方面的新思路、新方法和新举措，不断提高司法行政机关的服务保障科学发展能力，切实履行好司法行政机关的新增执法职能。
（一）坚持在提高社区矫正工作管理指导能力上下工夫
要深入研究社区矫正管理体制和工作机构改革创新问题，逐步建立省、市、县（市、区）和乡镇（街道）四级非监禁刑罚执行体系，着力通过增设的方式解决好社区矫正机构设置问题，配齐配强工作人员，逐步明确社区矫正工作机构及其人员的性质、地位和身份等问题，健全和完善社区矫正管理执行体系。进一步提高各级矫正办公室的管理指导能力，健全各项制度，构建长效机制，不断规范日常管理工作。
进一步提高分类指导水平，认真总结、提炼和推广试点经验，树立先进典型，以点带面，促进试点工作水平的整体提高和均衡发展；认真研究国情、省情和县情，整合资源优势，积极创造地方工作特色。
（二）坚持在提高社区矫正工作衔接能力上下工夫
社区矫正涉及司法权的重新分配和部门利益调整，涉及法院、检察、公安和司法行政等多个部门职责，做好社区矫正衔接工作责任重大。根据两院两部《通知》和浙江省“两办”《通知》精神和要求，司法行政机关承担社区矫正试点工作的主管职责，负责牵头组织有关单位和基层社区矫正组织开展试点工作。各级司法行政机关要勇于承担重任，切实履行主管职责，积极主动开展工作。要紧紧围绕“社区矫正重在规范”的发展主题，健全和完善社区矫正衔接制度及其工作机制，落实相应措施，提高衔接质量。进一步畅通情况通报、信息交流的渠道，努力实现资源共享、优势互补。进一步健全和完善社区矫正协商处置机制，及时有效地应对和处置涉及部门协调、各方配合的相关问题，如应对和处置突发事件、服刑人员出入境管控、提请减刑假释案件等，着力在构建机制、创新平台上下工夫。进一步健全和完善法律监督、行政监督、社会监督和舆论监督工作机制，健全和完善社区矫正责任追究和查处机制，确保试点工作依法、规范、有序进行。
（三）坚持在提高社区矫正制度的执行能力上下工夫
坚持把社区矫正制度的实际执行能力和效果，作为衡量和检验试点工作水平的重要内容列入社区矫正工作考核的范畴，作为规范和深化试点工作的主攻方向和突破口加以落实。要准确理解和把握社区矫正制度的基本精神、基本内容及基本要求，使其贯穿社区矫正的全过程，落实到每一个执法环节和工作岗位。牢牢把握刑罚执行的本质属性，突出重点，着力在服刑人员监督管理、考核奖惩制度的贯彻执行上下工夫；在规范执法程序、执法过程、执法行为上下工夫；在体现社区矫正法律性、政策性、规范性、公正性、公开性和严肃性上下工夫，把非监禁刑罚执行职能落到实处。进一步健全检查、监督、考核、奖惩机制，不断创新和完善制度执行环境。
