当代物权法百科全书小辞典初稿519-1
建设用地使用权是国有土地条件下的用益物权
一、权属类型
主题：建设用地使用权是土地所有权国有制条件下的土地用益物权。这是指有偿使用型建设用地使用权的主要性质特征之一。
建设用地使用权的主要性质特征如下：（1）是国有土地条件下的用益物权，包括建设用地的地表权、地上权、地下权，是公益权、共益权、私益权、自益权和他益权容易混合或者融合的特殊不动产定限物权。（2）是催化市场杠杆机制的土地利用权与作用权，尤其是有偿使用型建设用地使用权在市场经济中扮演着十分重要的角色。（3）是与人类活动密切相关的物质利益，建设用地使用权与不动产所有权往往构成复合型权利。（4）建设用地使用权的设立实行登记生效主义。（5）统一规划、专地专用、节约用地、集约用地、美化环境、相邻和睦和房地合一、主辅统一等是一般原则，也是建设用地使用权人应尽的义务。其中，第一个特征是根本的特征。
1．国有土地的辨识
建设用地使用权，从法律意义上和狭义上说，不包括农村宅基地使用权和集体的建设用地使用权。自从国家出台建设用地土地有偿使用政策以来，农村集体占有的土地需通过征收为国有土地以后，才能进入土地市场流通。过去遗留与现存的农村集体建设用地使用权，由于法律关系复杂，且不能进入土地市场流通，故目前仍然不是现行物权法和专门法规范与调整的对象。物权法立法机关在其物权权威解读文本中，从来没有提出过“集体的建设用地使用权”，只肯定了“建设用地使用权是土地所有权国有制条件下的土地用益物权”，且在解读物权法第138条关于出让建设用地使用权时，特别说明“目前一般是由市、县人民政府土地行政主管部门代表国家作为出让人。”
但是，有的教科书和专家著作中却在大谈特谈“集体的建设用地使用权”，这种讲法是毫无意义的。道理很简单，既然集体的建设用地使用权不能进入流通领域，他们既不能出租、也不能抵押和转让土地，根本不是用益物权对象。
目前，所谓的土地所有权二元化，指的是农用地的土地所有权二元化，不包括建设用地之土地所有权二元化。即使是农用地的土地所有权二元化，所谓集体的土地所有权仍然是个虚权，不是实权，集体的土地所有权人不能自主买卖土地，也不能将农用地改变为建设用地，最关键的处分权是没有的，最多是个信托的农用地的土地所有权。但国家法人就可以买卖全国城乡的土地，也可以将农用地改变为建设用地，这才是实在的土地所有权人。
2．用益物权的辨识
国有土地上的建设用地使用权不完全是用益物权对象，唯一的用益物权对象是指有偿使用型建设用地使用权。划拨型、无偿使用型建设用地使用权不存在收益租赁关系，故不能形成用益物权关系。只有将划拨型、无偿使用型建设用地使用权变更为有偿使用型建设用地使用权，才能形成土地的收益租赁关系和用益物权关系。
很多人不理解建设用地使用权的收益租赁关系，物权法和特别法、专门法从来没有谈及这个问题。这种收益租赁关系是隐形的并且是其他方式替代或者转化的。譬如，业主购买到房屋，而房屋的价格包括了使用土地的价格。使用土地的对价，不是用来购买土地的，而是用来购买土地使用权的。与房屋屋基和周边分摊的土地使用权，名义上是“购买”的，而实质上是“租赁”的。因为对于土地使用权不是分期分批付款的，并且是隐形、搭配付款的，并且业主不是直接与土地所有权人打交道，当事人往往感受不到收益租赁关系的存在。
建设用地使用权的收益租赁关系是这样的：国家法人是建设用地的出租人，建设用地使用权人是建设用地的承租人，这样就形成了70年有效期的收益租赁关系。建设用地使用权人这种主体是单一的，作为房屋所有权人也是单一的。国家法人作为土地所有权人主体是复杂的，行使土地所有权和收益租赁权是通过市、县以上地方政府及其土地、房屋、规划、城管、市政、建设和财政等许多主管部门来行使权利的。因为分期分批或者按每年每月收地租麻烦，故70年期的租金就一次性地收取了。诚然，收地租的时候总是不叫“地租”，而是叫“土地使用费”、“土地出让金”之类的别名。
建设用地使用权是用益物权中一项重要的权利。这种权利的获得，只能通过一个统一的物权渠道才能获得。
不过，无论是建设用地使用权人取得权利的代价有多大，却始终不能取得土地所有权。这一点，与其他的不动产和动产的交易结果是不同的。其他不动产财产的交易，是通过对价与合约的形式，直接从房屋、建筑物、构建物所有权人手中取得不动产所有权。然而权利人从国家所有权人手中以同样方式取得的权利，不是土地所有权，而是建设用地使用权。这一点，与土地所有权私有化国家和地区的作法是完全不同的。
土地公有制国家，更加注重土地的公益性、公共性、共有性、集约性和稀缺性、不可再生性、权益均衡性等本质特征，建设用地使用权物权化法律要件更加公平合理。
二、具体分析
1．建设用地使用权一般是土地所有权国有制条件下的土地用益物权
建设用地使用权人为所使用的只能是国有土地。这是建设用地使用权取得的一个物权渠道。而“集体所有的土地”只有在被国家征收转变为国有土地的前提下，才可以用于非农建设，成为本法意义上的建设用地。这是建设用地使用权取得的另一个物权渠道。以上两个渠道，实为一个渠道，即建设用地使用权必须通过县级以上人民政府的主管部门批准才能取得。建设用地使用权的取得，是受国家土地所有权人的严格管控下才能取得，也就是只能从国家手中所取得的土地用益物权。
一言以蔽之，建设用地使用权是土地所有权国有制条件下的土地用益物权。否则拔高的建设用地使用权便不能成立，非法的土地使用权不受国家的特别法和普通法的保护。
建设用地占有、使用、收益的权利只能在国家统一的土地政策和物权法律条件下正确行使。国家对于建设用地使用权一贯采取“专地专用”、“限期使用”和“登记使用”制度，属于国家管控和调整的严格的土地权利制度。
2．不能将国有房地产企业与其他房地产企业的身份和建设用地使用权的权利、义务混为一谈
那么，国家的土地所有权由国有房地产企业来开发利用，他们到底是一种什么样的物权关系呢？告诉你吧，是国家的土地所有权和国有房地产企业信托所有权之间的物权关系。国家是土地财产的委托人，国有房地产企业是国家的受托人，就是这么一个关系。
所谓“建设用地使用权只能是土地所有权国有制条件下的土地用益物权”，不包括国有房地产企业在内，权利主体身份或者信托权利主体身份不同，建设用地使用权人的权利导向也就不同。国有房地产企业的出资人是国家，土地所有权也属于国家，资产负债与资产收益的主要权利人仍然是国家。所有这些一定要弄清楚，不能将国有房地产企业与其他房地产企业的身份和建设用地使用权的权利、义务混为一谈。
为了防止国有房地产企业垄断建设用地和市场，在国有土地招标、挂牌、拍卖和协议出让过程中，适当地淡化了国有房地产企业信托所有权，强化了国有房地产企业信托建设用地使用权。这不太适合物权法的等级物权优先权制度，却适合于债务关系法或者经济法中的“择优原则”、“优胜劣汰原则”、“自由竞争原则”和“效率原则”。
事实上单单依靠国有房地产企业来独立支撑整个行业的局面，是无法承受的力量，房地产行业是投资数额最为巨大的的一类耗资产业，只有动员社会力量来一齐投资才能减轻财政负担，才能多快好省地发展房地产行业。建设用地要适应开放格局，需要淡化国有房地产企业利益，将债务关系法或者经济法中的“择优原则”和“效率原则”作为自由竞争的一个工具来操作。
3．建设用地使用权以有偿使用为主要形式
建设用地，包括住宅用地、公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事用地等各类不动产建筑的用地。其中，用于房地产商业目的的工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性建设用地，需要经过招标、挂牌、拍卖、协议等有偿转让的方式取得。本章所指的“建设用地使用权”，主要指的是此类土地使用权，是以有偿使用为主要形式。
建设用地使用权有偿使用，这是全国统一的建设用地使用权政策，不能因为国有房地产企业身份特殊而搞特殊化。否则就会破坏统一的房地产市场经济秩序，产生地产行业的垄断局面，不利于地产行业的健康、和谐、持续、稳定发展，不利于充分调动一切积极因素和一视同仁地平等保护各种商品经济权利人的合法地位与权益。
国家法律规定，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。
4．转让土地不是转让土地所有权
建设用地使用权，是与该土地建造建筑物、构建物及其附属设施的所有权联结为一体化的，当建筑物、构建物不动产所有权转移时，建设用地使用权也跟随着转移。因此，房地产开发商的建设用地使用权是短暂的，业主的建设用地使用权才是长期的。
国家向房地产开发商转让土地，不是转让土地所有权，而是转让土地使用权。同理，房地产开发商向业主转让不动产，连带转让的也是土地使用权，不是转让土地所有权。
国家的土地所有权与单位、个人的土地使用权分离，并不能保证或者说并不意味着国家的收益比土地使用权人的收益高，只能说是物权的等级略有高低。
5．建设用地所有权永远归国家所有是无可厚非的
建设用地使用权的设置是最公平合理的大政策物权之一。建设用地所有权永远归国家所有，并不是社会主义国家的新发明。从古罗马法、古日耳曼法的优良传统中便可得知，城市土地归国家所有是法律惯例，这种特殊化的物权设置已经持续了3000多年，仍然显示着旺盛的生命力。
毫无疑问，社会主义国家坚持生产资料公有制的基本原则不得动摇，建设用地所有权永远归国家所有是无可厚非的。
相关法律：物权法第135条
相关名词：
〖建设用地使用权〗
字数：3888字
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